[ “此次慈善法立法一定要把法条细化，如果有必要可以写到两百条，出台之后再修改现行法律法规中与之冲突的内容，否则无法解决当前的问题。” ]

　　一边是官办慈善机构垄断慈善资源，另一边是民间社会组织缺乏公平竞争的环境，行政的不当干预已经成为阻碍中国慈善事业正常发展的最大“痼疾”。

　　民政部2005年提出了慈善法立法建议，慈善事业法2006年进入了立法程序，之后的7年间被长期搁置，直到2013年11月被列入十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，并确定由全国人大内务司法委员会主导立法。

　　5月8日，在中国公益研究院组织的“慈善法定位”研讨会上，院长王振耀透露，全国人大内务司法委员会已计划在今年底之前制定出一套成熟的方案来向社会公开。如果立法过程顺利，《慈善法》有可能明年通过。

　　“在过去近十年间，中国慈善法立法过程是一个极不成功的范例。自去年立法进程由政府主导转为全国人大主导之后状况才有了根本改善。”王振耀说。

　　官办慈善下的“法”

　　多位参与慈善法研讨的专家提交的相关立法建议提出，慈善法立法首要解决的问题就是厘清政府和慈善之间的关系，让慈善回归民间本位。

　　中国公益研究院最近的一份报告称，慈善立法的长期滞后、慈善税收优惠政策不完善、管理体制不顺，客观上每年阻碍了3000亿元以上的捐赠、3000万人就业，以及2亿以上的志愿服务。

　　中国当前尚无慈善领域的基本法，甚至还没有一部国家层面的法律法规名称中含有“慈善”一词。慈善法律法规体系由各自独立的组织法、募捐法、捐赠法、税法构成。分散的立法将许多共性的内容分散化，导致执行中存在法律空白，加大协调和执行的成本。

　　实际上，民政部早在2005年就开始牵头起草慈善法，其间还数易其稿，2008年底曾将草案提交国务院法制办，这是政府系统内部的立法程序。

　　但因社会各界的分歧较大，争议颇多，最终未能完成国务院系统内的立法程序，从而并未提交全国人大常委会审议。

　　难产近十年后，今年2月24日，全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议，列出了立法时间表和路线图。

　　过去慈善领域的法律法规基本上都是按照政府慈善的模式来制定的，带有强烈的计划经济的特征，比如2004年通过的《基金会管理条例》被业内称为“世界上最严格的基金会条例”。

　　《基金会管理条例》规定的公募基金会每年公益支出不低于上一年收入的70%，人员福利办公经费不得超过当年收入的10%；全国性公募基金会原始基金不得低于800万元人民币，非公募基金会不低于200万元人民币，且原始基金必须为到账货币资金等。

　　王振耀说，这些规定当时主要是针对红十字会、慈善总会等官办基金会制定。官办的基金会大部分都是退休官员做，属于公务员慈善，政府会给这些机构补贴，所以他们并不需要手续费和办公经费等支出。

　　“在民间慈善发展如此迅速的当下，种种类似的规定都是严重滞后的，也导致了现实中的很多矛盾。”王振耀在接受《第一财经日报》记者采访时表示。

　　“法条要细化“

　　这些年慈善法立法主要难在两方面，一是行政机关之间的矛盾，二是中国慈善事业发展速度之快远远超出了立法者的想象，这种不适应是很明显的。

　　中国社科院社会政策研究中心副主任杨团认为，慈善法立法不能再像过去一样满足于框架式的法律条文，而是要立足基本法，把慈善姓“民”不姓“官”规范清楚，让政府的归政府，民间的归民间。

　　“此次慈善法立法一定要把法条细化，如果有必要可以写到两百条，出台之后再修改现行法律法规中与之冲突的内容，否则无法解决当前的问题。”杨团说。

　　杨团也透露，此次慈善法立法采取开门立法的形式，全国人大内务司法委员会正在广泛向专家征求意见，目前至少有6份建议稿已经上交到全国人大。

　　杨团认为，此次慈善法立法应该解决慈善资源谁来筹集、善款谁来分配、慈善组织谁来管理、慈善行为谁来规范等四个问题。

　　杨团说，在善款筹集的环节上，行政化捐赠是非常普遍的，政府部门会贴一个告示号召大家捐钱捐物，大灾面前就更是常见。这种捐赠虽然不是强制性的，但实际上很多人都觉得“不捐不合适”。

　　善款分配去行政化

　　相比于善款筹集，善款分配的行政化程度更深。

　　在南都公益基金会理事长徐永光看来，当前慈善领域一个非常严重的问题是政府对于慈善资源的垄断，绝大部分基金会和慈善会筹集的善款都做了政府的项目，最终统计为政府的教育或医疗方面的GDP。

　　“慈善法必须打破当前公募基金会的垄断。”徐永光说，公募已经形成了利益的“铁三角”——公募基金会自己不想改；捐款企业也不想改，它们希望把款项多捐给政府项目；政府也不想改。这样导致每年大部分的捐款都用于政府自己，对民间的支持不大。

　　杨团说，现在地方政府除了“土地财政“之外，还存在“慈善财政”，慈善捐款流入了政府的“腰包”，一些本来应该是政府财政承担的公共服务，却由捐款来填补。

　　杨团说，包括慈善总会、红十字会以及一些工青妇等有着公募资格的慈善组织都曾被要求进行国有资产的登记，本来是民间的社会捐款却被登记为“国有资产”。

　　割断“以权谋捐”

　　杨团说，“汇缴”并不是一个新概念，在1998年之后，大灾汇缴是比较常见的情况，它表明政府认为自己是筹集慈善资源的主体。每次大灾之后，政府会拿出非常小的一部分资金给NGO（非政府组织），绝大部分还是由政府来统一使用。

　　徐永光表示，这也成为政府“以权谋捐”的重要动力。政府可以垄断慈善资源，但却不可能垄断爱心，政府“以权谋捐”越厉害，社会的爱心就越凋零。

　　徐永光说，慈善立法最重要的就是切断政府的“以权谋捐”，必须清楚了解慈善机构的资金流向，是流到政府账单还是民间组织。

　　本报记者也了解到，善款是否由政府分配存在一定的争议。比如王振耀认为，政府的统一分配比民间更有效率。

　　杨团说，最近两年政府也在试图做一些改变，雅安地震的捐款虽然还是要进入政府总体分配的盘子，但慈善组织对捐款有了一定的把握权，可以和政府商量着进行分配。

　　杨团认为，这与过去相比是一大进步，但这种进步是远远不够的，善款最终应该由民间组织来分配和执行。

　　杨团表示，政府不能越俎代庖，慈善不能成为地方政府敛财的工具，政府的社会公益职责应该用税收去承担，不能用善款去填充。

　　“未来政府若用慈善捐款来从事它本应该用财政支付的社会福利费用，慈善法应该将之划为违法行为。”杨团说。

　　政府放权

　　据民政部《2012年社会服务统计报告》，2012年，中国社会组织(包括社团、民办非企业单位和基金会)共计49.9万家。社会组织增加值为525.6亿元，占第三产业增加值231626亿元的比重为0.23%，而2011年这个比重为0.32%，一年内下降了28%。

　　徐永光在2013年的一篇文章《计划经济难容社会组织生长》中提到，这种衰退除了从社会组织面临的合法性困境即登记注册难和资源困境，比如慈善资源被政府和官办慈善组织垄断上找原因外，有一个更大的背景是：社会服务领域计划经济回潮，挤压了社会组织的生长空间。

　　徐永光认为，慈善法立法目的应该是推动民间慈善的发展和进步，而不是去捆绑限制民间慈善。

　　中国公益研究院的一份名为《中国慈善立法现状，挑战和路径选择》的研究报告指出，行政权力对于社会慈善资源的垄断造成社会不公平，法律应减少行政的不当干预，向社会组织放权，向地方放权。鼓励和培育民间慈善组织，让慈善组织能够在一个平台上竞争发展。

　　放权首要的一条就是取消双重管理体制，确立慈善组织的法人主体地位。所谓双重管理体制是指对于中国的社会组织，从申请成立到开展活动，都受到登记管理机关和业务主管机关的共同管理。

　　双重管理体制一方面导致慈善组织缺乏独立性，另一方面导致大量NGO难以注册为合法身份，它也成为现行社会组织管理规定中最受诟病的一条。

　　2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》提出取消行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织的业务主管单位。这四类组织可以直接在民政部门进行审查登记，这是中央层面释放取消社会组织双重管理体制的信号。

　　杨团认为，这一政策在实践中存在“名不副实”的情况，特别是对公益慈善类组织的定位并不清晰，它将教育、医疗、环保排除在外，而这些领域NGO恰恰是数量最多的，其中很多已经成立多年的NGO因为不是纯粹的慈善组织而依旧难以注册。

　　徐永光还表示，慈善领域的另一个现状是民办非企业单位虽然可以注册为法人，但法律却不承认它的财产权。根据现行法律，民非出资人不享有任何财产权利，不能分红，没有贷款资格，不能设立分支机构，几乎不能免税。

　　徐永光了解到，有些学校已经办得很大了，但依然得不到银行贷款，它只能借高利贷，赚钱之后先还高利贷利息，然后就进行股东分红。虽然政策不允许分红，但实践中开办学校的钱都是集资而来，不分红是没有办法向股东交代的。

　　“比如投资人想投资养老产业，但谁也不愿意财产"充公"，所以整个体制不改，几万亿的投资根本进不来。”徐永光说