江西豫章律师事务所   吴豪
 
    目前，我国的城市化进程已成一个不可逆转的历史趋势。据估计，在2030年左右，我国城市化率将达到65%以上，城市人口达10亿人左右。在城市化进程中，城市政府往往通过征用近郊农村土地来实现其扩张。因此，随着城市规模的不断扩大，土地所有权通过国家征收不断从农村集体经济组织所有变为国家所有。当城市建成区逐渐连成一片后，失去大部分或全部耕地的城中村对土地资源的占有，逐步萎缩为仅剩村民宅基地和小部分农用地。由于我国实行二元土地所有制制度，进一步的城市化扩张在遇到尚存宅基地和小部分农用地的农村集体经济组织和农民利益的对抗后，地方政府和开发商一般会选择先行迂回绕开村庄的方式进行城市建设和开发，从而彻底形成了“城中有村，城村共存”的现象。
    城中村普遍存在建筑质量低下、火灾隐患突出、环境脏乱差、市政设施不配套、治安混乱等弊端，造成了诸多社会隐患和城市问题，已成为城市现代化发展的严重障碍，改造当势在必行。但在大张旗鼓推行城中村改造的同时，必须看到日益凸现的严峻问题：
    一、城中村改造被简单定位为拆迁、安置，而城中村改造又没有现行法律法规作出规定，立法几乎空白，其改造涉及的法律问题，只能由政府部门参照《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城乡规划法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《物权法》和相应出台的政府规章和政策作指引。而上述法律法规又绝大部分系城市建设、开发、物业管理等规范，适用于城中村改造难免存在“南辕北辙”之嫌，缺乏法律法规应具备的针对性、适用性和权威性。
    二、已经完成城中村改造而安置村民的住宅，譬如：农民公寓，包括属于集体经济组织所有的商业性物业，其建设用地仍属集体土地，即称之为“小产权房”，不能与城市居民的商品房或商业性物业一样上市交易，其城中村原有的法律、经济形态和地位并未获改变，村民用仅存的安身立命的宅基地置换而来的住房，以及属于集体经济组织的商业性物业并未获公平、等价交易的市场待遇，从而埋下若干年以后仍成为城市问题的隐患。
    基于此，笔者认为：作为律师要介入城中村改造，要为城中村改造提供法律服务，首先要厘清城中村改造的基本思路、基本框架和村民、集体经济组织、国家三者之间的法律关系，要抓住城中村改造实质是一场社会体制的变革，其根本目标就是要实现“四个转变”，即城中村的“农村居民转变为城市居民”、“村委会转变为居委会”、“集体土地转变为国有土地”、“农村集体经济转变为城市股份制经济或混合经济”，要让城中村的原住民（村民）分享城市发展和经济发展的成果，分享因城市化进程创造的财富，千万不要再去与农民争利。
    鉴于城中村改造涉及的法律问题千头万绪，纷纭复杂，笔者无力一一展开叙述，但笔者认为最重要的一点就是要将城中村因改造安置予村民的住宅，以及属于原集体经济组织的商业性物业，其土地权属由集体土地转为国有土地，赋予其能同城市居民商品房和商业性物业同等交易的市场待遇，破除“城乡二元管理”，即让因城中村改造的村民先享受普通国民待遇。
    这虽为一家之言，一管之见，但笔者认为这抓住了城中村改造和律师为城中村改造提供法律服务的关键，没有土地权属的转变即二元土地所有制制度的变革，任何城中村的改造都是不彻底的。而律师为城中村改造所提供的法律服务，都可能陷入“说不清、道不白”，“理不清、理还乱”的窘境，只能是疲于利益平衡，矛盾调处之中，而难免留下法律层面的缺憾。
    笔者认为这一思路或建议，是可行的：
    一、国务院发布的《土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有制即国家所有：······（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员的集体所有的土地。”该项规定虽未明确转变程序，且其后亦未立法如何转变，但为城中村改造后土地权属的转变，毕竟奠定了一定的立法基础。
    二、面临非改造不可的城中村一般已无耕地，村民周边可能还存在少部分农用地即非宅基地，可严格按照城市总体规划和城中村改造项目详规，除预留就地安置城中村村民住宅的建设用地外，将剩余城中村全体村民的宅基地连同村庄周边尚存的少部分农用地直接按国有土地挂牌出让，所获出让金全部用于城中村村民安置住宅和市政配套设施的建设，如有结余则返还原城中村集体经济组织组建股份制企业或在规划区域内兴建商业性物业。一般来讲，按城中村每户在其宅基地上自建的房屋面积1：1安置，可能每户会有2——3套住房，如将其安置住房土地权属自然转为国有土地，允许其上市交易，对城中村改造后的失地村民而言，无疑是一笔可观的生活保障和就业谋生的原始积累资金，亦会大大增强他们融入城市的认同感，对加快城市化进程无疑会起到巨大的推动作用。
    三、确定这一思路操作，让城中村村民明明白白看到了自己的利益所在，看到了城市化给其带来的实惠，因而从根本上避免“非法拆迁”、“暴力拆迁”以及与村民争利的恶性事件发生，使城中村改造纳入民主公开、依法公平的良性运作之中。而此时律师介入，就有可能在阳光下为委托的各方当事人提供透明、高效、优质的法律服务。
    四、城中村改造绝不仅仅是立体、外观的房屋改造，是一场深刻的社会体制变革，核心是要让广大农民在城市化进程中还原其普遍国民待遇，享有与城市居民同等的生存权和发展权。在这一过程中，不存在政府要从中获利，更不允许存在开发商用廉价获取城中村村民仅存的赖以生存的宅基地和村庄周边小部分农用地而牟求暴利。因为，我们的任何改革或改造设计，都应当牢记是要为最广大的人民群众谋利益、谋幸福，尤其要关注、关爱处于弱势地位的农民，千方百计保护他们的合法权益，为他们创造融入城市后也能够安居乐业的宽松环境。
    五、不论从人口结构上看，还是从我国未来经济发展的方向看，在土地集约经营成为新的历史趋势后，完成土地流转的农村人口将大部分选择流向城市（目前以亿计的农民工就是明证），从而大大促进我国城市化进程的加快，城市化进程的加快又势必导致城中村在更大范围内出现。因此可以预见，城中村作为我国城市发展一定阶段的特殊现象，也将在一定历史时期存在。为迎接这一历史性的社会变革，也为在这一深刻变革中做到和谐、平稳、幸福过渡，确有必要对将因城中村改造安置予村民的住宅，以及属于原集体经济组织的商业性物业，其土地权属由集体土地自然转为国有土地，抓紧立法，作出长远的法律和政策安排。
    可以预言，只要聚集全体人民的智慧，尤其是尊重农民的基本权益，早日出台城中村改造的相关法律法规，指引城中村改造的实践，做到不以人言代法，不以某一个城市政府的规章或规定代法，律师在为城中村改造中提供法律服务，就大有作为。