习近平总书记强调“法治是最好的营商环境”。建立法治化的营商环境，需要破除各类要素流动壁垒，促进正向激励和优胜劣汰。破产管理人是破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者。管理人制度是破产制度中最为核心的制度之一。《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）、《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（以下简称《管理人规定》）、《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》（以下简称《报酬规定》）、《全国法院破产审判工作会议纪要》（以下简称《破产审判纪要》）对管理人制度均有相关的规定，各地在贯彻落实这一制度时有过不少的探索和创新，但实践中还是产生了不少问题，这些问题需要不断地通过完善管理人制度来解决。

　　

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　　一

　　

　　建立标准统一，公开竞争的破产管理人选任制度

　　

　　根据我国《企业破产法》及《管理人规定》的规定，我国实行以法院指定，债权人会议有异议权的破产管理人选任模式。债权人会议认为法院选任的破产管理人具有不适格情形或未正当行使管理人职权时，可以向法院提出异议，但异议是否成立还需由法院来决定。这种选任模式容易出现权利投机行为。

　　

　　其次，管理人名册一般是由各地高院或中院编制，由评审委员会确定初审名册，评定标准主要根据破产管理人的从业年限、从业业绩、水准以及机构规模等来判定，然实务中全国各地高院或中院判定的标准并不统一，本身也是评审委员会自由心证的结果。国内有些学者对这种编制的严肃性、权威性及合理性提出了不同意见。

　　

　　再次，目前大多数法院都是采取摇号、抽签、轮候等随机方式来指定管理人，这种相对单一、机械化的指定方式，表面上看貌似公平公开，但指定的管理人常常无法与破产案件的实际需要相匹配，极大的影响了破产案件的办理质效。

　　

　　为此，需要建立标准统一、公开竞争的管理人选任制度。

　　

　　第一，在不改变现有的以法院指定、债权人会议有异议权的选任模式前提下，允许利害关系人（可以是债务人也可以是债权人或是其他相关方）向法院推荐管理人，法院再审查所推荐之人是否具有不得或不宜担任管理人的法定情形。毕竟债务人对破产企业情况是最熟知的，如何让企业资产价值最大化，有时需要一些特殊专业的人员才能很好地完成，法院可以多听取他们的意见，从而选出更适格的管理人。

　　

　　第二，根据破产案件的实际情况采取灵活多样的方式指定适格的管理人。比如对重大复杂、疑难或者有着特殊需要的破产案件，可以采用公开招募、公平竞争方式，允许省外或省内跨地区选任。这一做法在很多地方都已实践，且取得了不错的效果；另外对破产案件较少、管理人队伍尚不成熟的地区，法院可根据案件情况指定两家以上的中介机构担任联合管理人，多家“会诊”既可通过优秀的管理人“传、帮、带”，实现管理人队伍良性发展，又能保证破产案件的办理质效。《破产审判纪要》已明确要建立竞争选定管理人工作机制，各地法院要探索管理人跨区域执业及指定联合管理人，但这只是一个工作会议纪要，希望能尽快上升到法律法规层面去进行明确规定。

　　

　　第三，细化公开管理人名册评定标准及过程，并适时更新。《管理人指定》第14条虽明确了法院可以根据案件受理情况，管理人履职及资格变化等因素，对名册适时进行调整。这种原则性的规定实践中没有一个统一的标准，有的高院可能六七年甚至更长时间才调整更新一次管理人名册，这不利于适应日益变化的破产案件发展形势及优化管理人的分级管理。在评判标准上应针对不同行业不同特点，不同种类的个人或者社会中介机构制定具体的量化标准，吸收除了法律、会计专业的其他具有工程技术、科学知识、企业经营管理经验等人员参加进管理人名册。同时对在编的要进行定时的考核，考核周期可以是两年一次，太长不利于清除不称职的管理人。另外高院或中院在评判时能将判定标准和判定过程公开化、透明化，并接受各方的监督。

　　

　　通过多举措选任方式的运用，相信不同的破产案件能选任到更适合的管理人。

　　

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　　二

　　

　　培育市场化的破产管理人队伍

　　

　　目前全国各地的破产案件很不均衡。经济发达地区破产案件多，欠发达地区破产案件少。比如浙江省法院2019年正式立案受理破产案件2373件，2018年2024件。上海2019年审理破产案件750件。广东省2019年审结破产案件2905件，依法出清“僵尸企业”1040家。青海省2018年审结兼并重组、破产清算等案件16件。甘肃省2018年受理企业破产案件80件。而各地符合破产管理人进入条件的中介机构却远远高于破产案件的实际需求。这种供需不平衡的矛盾导致破产管理人市场是一个有效供给不足的市场。这样就会导致破产案件少的地区很难在三五年内培养出一支成熟的、水平过硬的管理人队伍。

　　

　　其次，地区间甚至同一地区管理人的执业能力水平参差不齐。发达地区因为破产案件多，管理人有更多机会积累实践经验，职业能力提升的也快。而不发达地区因为破产案件少，三四年内都可能轮不到担任一次管理人，就更谈不上培育出一支专业化的管理人队伍。

　　

　　再次，管理人队伍结构比较单一。目前进入管理人名册的主要是律师事务所、会计师事务所、清算事务所及一些具有法律和财会知识的个人。虽然业界有一些共识，希望一些具有企业经营管理、工程技术知识等方面的专业人员能充实进破产管理人队伍，但实践还很不充分。

　　

　　为此，需培育市场化的破产管理人队伍。第一，针对破产案件少的地区，当地律协或破产管理人协会应加大对管理人的培训，提升他们的管理人履职理论水平。第二，允许管理人自由流动履职。在重大复杂疑难案件或债权人人数众多的案件选任管理人时，采取灵活方式，指定两家或两家以上联合担任管理人，或跨区域选任，法院指导和监督优秀的管理人传、帮、带经验不足的，提高本地管理人执业水平。第三，优化管理人队伍结构。法院在指定管理人时，应多听取债务人或利害关系人的意见，吸收其它专业人员参与管理人工作，以便满足一些破产案件的特殊专业要求。第四，加强考核监督。根据管理人实际履职情况进行统一履职评价和定期业绩考核，考核周期两年或三年一次，以便能及时发现优秀的、清除不称职的，调整分级，更新管理人名册，真正发挥优胜劣汰的市场机制作用。

　　

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　　三

　　

　　建立市场化的管理人报酬机制

　　

　　破产管理人作为破产事务的执行者，需要花费大量的时间、精力、财力，而且还要承担一定的风险。最高人民法院在《报酬规定》中明确，由审理破产案件的人民法院确定破产管理人的报酬及报酬金额。这种规定存在以下弊端：

　　

　　1.破产管理人对审理破产案件的人民法院易形成依赖，甚至会出现权利寻租行为。

　　

　　2.规定过于原则、机械，未区分案件情况，无法体现管理人实际付出的劳动价值。破产清算案件，管理人报酬根据债务人最终清偿的财产价值总额分段计算，争议不大，但重整案件中按照这种规定计算报酬常常与管理人实际付出的工作量及贡献大小不匹配。

　　

　　3.无法解决“无产可破”案件中的管理人报酬。

　　

　　因此，需建立市场化的管理人报酬机制，使报酬能更好地体现管理人所付出的劳动价值。

　　

　　第一，细化《报酬规定》第9条，使其更具有可操作性。该条规定，法院在确定或调整管理人报酬方案时，应考虑案件的复杂性、管理人勤勉程度、管理人的实际贡献等因素。但这些规定过于原则，没有量化标准，实务中法院一般只是机械参照债务人最终清偿的财产价值总额分段计算来确定管理人报酬，会真正考虑这些综合因素的不多，而且法院因没有过多参与到破产案件诸多的具体事务办理中，对管理人所付出的实际工作量很难有切身体会，常常拿破产案件管理人报酬与一般诉讼个案中律师代理费进行比较，认为管理人报酬偏高。比如一些债权人人数众多的破产清算案件，接收申报、审查债权及为避免群体性事件管理人与债权人的沟通等所付出的劳动，但债务人最终清偿的财产价值总额又不多。还有些破产清算案，债务人财产基本被设定了抵押担保，剩余没有抵押的财产可能破产费用都难以支付，尽管《报酬规定》第13条明确了管理人可以向有财产担保的债权人协商收取适当的报酬，如果协商不成，法院参照该规定第2条的方法确定，但报酬比例不得超出该条规定限制范围的10%。对此条各地法院也理解不一，比如按照第2条计算出来的管理人报酬为200万元，有的法院确定管理人可以向有财产担保债权人收取最多20万元报酬，而有的法院确定管理人收取的报酬不得超过220万元。不同理解下计算出来的管理人报酬可谓相差甚远。还比如重整案件中，重整投资人的引进、投资人经营方案的可行性论证、重整计划草案的制定、为表决通过重整计划草案管理人与债权人（尤其是金融债权人、有财产担保债权人、普通债权人）的谈判沟通等。这些管理人都需要付出很多的劳动，工作量很大。国外的执业律师一般都采取计时计算报酬，每一项法律服务所花费的时间、报酬计算标准都进行了具体量化，计算出来的报酬清楚明确，社会各界对此也都认同。而我国目前的法律服务市场现状决定了不可能如此操作，即便管理人量化了每一项破产事务所花费的时间及工作量，债权人和法院也可能对此会有很多的质疑，因为社会各界普遍没有这种按时计酬意识，所以也就很难得到他们的认可。

　　

　　第二，应区分债务人最终清偿的财产价值总额在破产清算案和重整案中的不同适用。重整案件中债务人最终清偿的财产价值总额一般以评估机构的评估值为准。而实践中重整投资人所支付的用来清偿各类债权的重整对价，一般会高于债务人用于清偿的财产评估总值，这也是重整的价值所在之一，因为重整除了可以让企业获得重生外，一般也会让债权人获得比清算更高的清偿额。因此为更好体现管理人所付出的劳动及实际贡献，应以重整计划草案中规定的重整对价为计酬基数来计算管理人报酬更为合理。

　　

　　第三，保障“无产可破”案件的管理人报酬。为保障破产管理人的合法权益，激发管理人参与的积极性，对那些“无产可破”案件，可通过设立破产管理人专项酬金制度来解决管理人报酬。专项酬金可来源于社会捐赠、政府补贴或有产可破案件的提留。

　　

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　　四

　　

　　提高管理人依法履职水平

　　

　　管理人的执业水平直接关系破产案件办理的质效。破产管理人的职责主要由企业破产法等相关法律法规来规定。现行的破产案件逐渐趋于复杂，这对破产管理人的能力水平提出了更高要求，当然也增加了他们的执业风险。但管理人的法定地位和权责边界并没有在实践中得到统一认识和贯彻。

　　

　　首先，管理人的身份地位缺少认同。管理人在进行调查债务人财产或对接不动产登记、社保、税务等部门时得不到社会，特别是行政机关、金融机构等单位的必要配合，相当程度上导致管理人依法履职的困难。

　　

　　其次，管理人权责边界不清。有的管理人在实施重大事项时没有根据破产法第69条规定向法院或债权人委员会报告，或未经法院确定自行提取管理人报酬。

　　

　　为此，要提高管理人依法履职的水平。

　　

　　第一，增强依法履职意识。通过开展典型案例宣讲、理论知识培训、研讨交流等方式不断增强管理人履职意识。

　　

　　第二，建立一套标准化、规范化、科学化的工作流程及工作方法。明确破产管理团队内部机构的设置及人员的具体分工，根据破产案件具体情况，可分别设立债权组、财产组、诉讼组、综合组、维稳组等工作小组，明确各个小组的工作职责、人员安排、完成工作的时间节点，尽量减少工作纰漏。

　　

　　第三，勤勉履职、严守法律底线，接受各方监督。管理人在履职过程中，应加强廉洁自律教育，诚信勤勉尽职，不越权也不滥用职权，自觉接受债权人、债务人、利害关系人、行业协会及法院的监督，降低执业风险。

　　

　　管理人制度的市场化和法治化是发展方向。管理人各项制度的完善，需要立法层面尽快作出回应，明确细化相关制度规定，以便法院和管理人能各司其职，更好地推动管理人市场健康有序发展