在疫情防控面临巨大物资缺口时，应急征用能够有效弥补应急储备的不足，具有必要性和正当性。但是应急征用面临着制度供给不足、征用权被不当行使的多重困境。文章着眼于疫情防控期间的应急征用的制度与实践，对征用主体权责不清、程序缺位、补偿不畅等法律风险进行分析并提出具体解决方案。

　　

　　习近平总书记强调要从立法、执法、司法、守法各个环节“依法科学有序防控”，在防疫形势日益严峻的情况下必须坚持依法防疫，全面推进各项防疫工作走上法治轨道，确保防疫工作顺利开展，储备、紧急征用是应对疫情防控的有效措施。依法开展征用工作，将极大地促进整个防疫工作的有效开展，为灾后迅速恢复正常的经济生活秩序提供有力保障。

　　

　　根据我国宪法和有关法律，国家有权征用私有财产，以保护公共利益和维护社会秩序。面对新的冠状病毒爆发，许多地区和行业被征用，以满足防疫物资、设施、场所和服务的迫切需要。同时，在征用中也存在着许多实际问题，如征用规模大、协调困难、法律保障不足等，以防止不当征用，过度征用与被征用人主体权益保护的质疑与担忧之声不时出现。我国紧急状态法律制度不够细化，相关规定不够系统，甚至存在冲突和漏洞，导致征用主体、征用范围等问题不仅成为法律适用问题，也阻碍了紧急征用工作依法有效实施。

　　

　　有鉴于此，有必要对应急征用制度和实践的现状进行回顾，分析现有应急征用制度和法律适用风险，从合法性规制的角度提出具体解决方案，适应防疫工作总体需要，及时回应社会关切。

　　

　　一

　　

　　我国疫情防控应急征用制度的运行现状

　　

　　在此次疫情防控工作中，政府应急征用物资与人力等资源对防止疫情扩散起到了重要作用。启用应急征用的必要性与正当性是毋庸置疑的。《宪法》、《物权法》、《突发事件应对法》、《传染病防治法》等均对应急征用作出了法律规定。

　　

　　（一）疫情防控应急征用的法律制度架构

　　

　　紧急征用是行政征用的特例，是指为维护社会公共利益，政府强制取得财产占有权或使用权的具体行政行为，行政相对人依法提供的不动产或动产、劳务或者生产能力，在发生或者将发生突发事件等紧急情况时，事后予以返还或者合理补偿。紧急征用是一种侵犯私有财产权的行为，紧急征用权只能由代表公共权力的行政机关按照法定程序行使，一般适用于各级人民政府。我国学术界对紧急征用标的的范围有两种观点，一种是“财产论”，征用标的仅是土地、房屋等实物，另一种是“财产与劳动论”，它认为劳务应该包括在有形财产之外。

　　

　　我国现行立法中有比较明确的制度规定。根据宪法第10条和第13条，为了满足公共利益的需要，国家可以征用和补偿公民的土地和私有财产。基本法明确规定，国家有权征收。如何行使征收权取决于各个法律法规。刑法、民法通则、土地管理法、外商投资法等几十部法律都对征收作出了规定。例如，《民法通则》和《物权法》对单位和个人的动产和不动产依法征用作出了相关规定。不同的法律对征收权的行使设定了不同的主体和条件。具体到应急管理领域，《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等应急管理法律法规与疫情防控关系最为密切。《突发事件应对法》和《传染病防治法》对应急使用的适用范围、权力主体和法律后果作出了规定。

　　

　　（二）疫情防控应急征用的具体实践

　　

　　通过对防疫应急征用实践的观察，可以发现，应急征用范围广、强度大、涉及对象多，这在应急管理体系建立以来实属罕见。因此，也可以说，防疫是对紧急征用制度的全面而深刻的考验。

　　

　　1.大量设备、设施、车辆、药品等动产被征用。第一，教育、科学、文化和卫生领域的设备和设施，包括电力、后勤、通信或服务。用于生产、生活需要的固定资产，属于设备、设施的范围。第二，交通工具。这一流行病影响范围广，发展迅速。为了提高救援物资的运输效率，需要征用铁路、民用航空以及大量交通车辆。在实践中，征用车辆往往与征用的民用运输能力紧密结合，特别是在跨区域物资协调配置时，被征用的大型车辆和运输能力成为抗击流行的有力基础。第三，医疗物资。具体包括口罩、防护服、护目镜、医用酒精、消毒剂、药品等医疗防护救援物资。它是防疫工作最重要的组成部分，也是紧急征用主体最稀缺的部分。第四，其他财产。防疫工作不可避免地面临着各种突发事件。有必要根据具体情况决定征用具体财产。立法规定不能涵盖所有被征收对象。“其他财产”为征收人留下了自由空间。

　　

　　2.大量被征用的不动产。在防疫工作中，对感染病人的密切接触者采取征用大量宾馆酒店，建立观察隔离场所。现有医院不足以诊治大量感染病人时，则采取土地征收和医院建设的方式，区分重症、轻症的治疗场所；例如，新型冠状病毒性肺炎集中地武汉，建造了火神和雷神山医院；黄冈等地多家医院也新建了小汤山示范医院。医院的建造则涉及政府征地征收。这里要注意的是征收与征用的区别，征收的目的、对象和法律效力是不同的。现有的紧急征用立法几乎都采用了“征用”的概念，但在实践中，在处理紧急情况时不能完全排除征收的适用。

　　

　　3.大量的征收服务，包括生产或供应防疫物资、提供公共交通服务、医疗服务、数据技术支撑等。在疫情期间，往往需要隔离大量人员，而运输将受到限制，以减少人的流通和病毒传播的风险。这些都需要政府征用公共交通服务，以满足公众的基本出行需求。例如，上海市政府授权上海经济信息委员会征收上海凯米科技有限公司的“产能”，武汉市新肺炎防治指挥部第8号令“收”出租车等。

　　

　　4.大量劳务被征用，包括组织和调动人力资源，协助防疫工作。当疫情发生时，政府或红十字会等其他机构需要处理的防疫物资往往数额巨大。如果市场秩序混乱，时间紧迫，征集机关可以紧急征集劳务，满足劳务需求。但是，应当看到，劳务不同于动产、不动产甚至生产能力。劳务具有一定的个人属性。在申请时，有关部门应考虑个人主观意愿，个人劳务质量往往不一样，特别是在时间紧迫、专业培训不到位的情况下。不同个体提供的劳动服务的有机整合也需要更高的组织协调能力。在实践中，直接征收个人劳务的情况较少，更多地体现在征收服务上，个人通过原公司等载体间接提供服务。需要指出的是，我国立法没有将劳务纳入征用范围，仅是使用“调集人员”的表述，也没有将商业特许权、知识产权、专利权、商业信誉等特殊产权纳入征收范围，这表明我国的征收对象需要进一步界定和扩大。

　　

　　二

　　

　　疫情防控应急征用面临的法律风险识别

　　

　　分析现行法律制度以及应急征用的实践，我们认为，此次疫情防控中，应急征用行为主要面临着五个方面的法律风险。

　　

　　（一）征用主体规定不统一，应急征用权行使容易越权、缺位

　　

　　如果梳理相关法律法规，可以发现现行的应急管理法律法规与紧急征用主体的规定不一致。作为应急管理和应急响应的一般规律，《突发事件应对法》规定征用主体是有关人民政府及其部门。《传染病防治法》与《突发事件应对法》相比，是一部专门适用于疫情防治的法律，该法规定征用主体为国务院和县级以上地方人民政府，并明确“有权在本行政区域内实施紧急征用”。《突发公共卫生事件应急条例》全文中没有“征用”一词，而是用“动员”一词来明确应急指挥部“有权紧急动员人员、储备物资，运输用品及相关设施和设备”。虽然“动员”的含义并不明确，但似乎是每个指挥部在实践中征用的法律和规范依据。

　　

　　立法规定不同，表达方向不明确，容易导致管理混乱，影响紧急征用的效率。实践中，除了地方人民政府及其部门在行使紧急征用权外，地方指挥部也在行使征用权。还有一些地方把征用权交给基层各单位，甚至有地方认为“领导班子有征用权”。在多个征用主体并存的情况下，权力边界不清，“九龙治水”和推诿扯皮的现象不可避免。征用权的行使容易越权和缺位，严重影响了征用的秩序和效率。

　　

　　（二）征用机制不健全，征用机关权责不协调

　　

　　在紧急征用过程中，地方征用物资异地使用、多地区集中征用物资帮扶一方、中转物资就地征用的情况较为普遍。这种征用方式可以为突发公共事件地区提供足够的物质支持。但与此同时，有关征用权的争议也时有发生。比如，甲市人民政府征用应当运往乙市的防疫物资，是否越权？根据传染病防治法的规定，县级以上地方人民政府只能征用本行政区域内的物资。从这个角度来看，甲市应该没有征用权。

　　

　　我国尚未建立起完善的征用协调机制，部分立法涉及但缺乏制度性规定。《传染病防治法》第四十五条明确规定，国务院有权决定“在全国范围内或者跨省、自治区、直辖市”征用。但在实践中，跨省、自治区、直辖市的“过境物资”只能由国务院决定征用，缺乏可操作性。但是，尽管《突发事件应对法》规定了跨地区事项的两条协调路径，但对这两条路径的适用条件、权责划分、沟通协调机制等方面都没有进一步的安排。因此，征用机制的缺失和立法中对征用主体权利和责任的界定不清，不仅导致征用越权，而且导致后续问责难等现实问题，影响整体进度以及防疫工作的效果。

　　

　　（三）征用标的范围不清，与调用的界限不明，征用行为容易超过法律限度

　　

　　一方面，现行立法对征用标的物的范围规定比较笼统，前后矛盾。宪法第13条赋予国家征用“私有财产”的权力。对于可以征用的具体范围，在有关部门法中，民法通则和物权法规定了“不动产和动产”，应对法规定了“财产”（第十二条）、“设备、设施、场地、交通工具和其他材料”（第五十二条），《传染病防治法》规定了“房屋、交通工具和有关设施”（第四十五条）。相关立法对征用主体的内涵和外延没有明确界定和统一，导致征用主体的泛化和过度征用，导致公民权利的不当减少。

　　

　　另一方面，现行法律对征用范围的规定也不能满足实际需要。在实际操作中，征用对象不仅涉及房屋、交通工具、生产设备，还涉及交通、快递物流等服务和劳务，明显超出了现行法律法规的范围。比如，在这次疫情中，武汉不仅征用了一批宾馆、场馆、培训中心等集中救治疑似病例、轻病患者或密切接触者，还征用了相关服务场所的人力资源；有的地方征用了这些场所，防疫物资生产企业的设施设备与人力；武汉市新肺炎防治指挥部发出“招揽”出租车等通知。

　　

　　再一方面，征收与征用的界限并不明确，甚至存在混乱。紧急呼叫是政府及其部门对自身资源（包括原资源和依法征集、征集的资源）进行统筹调度和安排的行为。根据《宪法》第十条、第十三条以及《立法法》第八条，征收的目标是“私有财产”和“非国有财产”。而且转移更多的是针对国有资产。《传染病防治法》第二十条、第四十五条、第六十三条规定“调剂”，即储备物资。此外，《突发事件应对法》第四十九条第五款规定，启用本级人民政府设置的财政储备费和应急救援物资储备，必要时调用其他急需的物资、设备、设施和工具，其中也分别规定了使用和征用。呼叫和请求是两种不同的紧急处理方式。应该说，呼叫比征用更方便、更高效，因为呼叫直接实现了国有资产的有序配置。但是，在这次紧急征用中，标的物不区分，国有财产也被征用的情况比较多。

　　

　　（四）应急征用缺乏程序规定，征用行为容易突破法律底线且被征用主体难以寻求救济

　　

　　目前，我国有关紧急征用的法律只规定国家有权实施紧急征用，征用结束后应当给予补偿，但没有征用的程序规定。例如，民法通则、物权法只规定“依照法律规定的权限和程序”，应对法和传染病防治法只规定有关部门“可以”或者“有权”征用并应当补偿。

　　

　　由于缺乏程序保障，征用主体权利得不到保障，紧急征用程序得不到简化。一方面，行政机关在征用过程中应遵循的程序不统一。对征用主体权利的保护，完全取决于征用机关的法治理念和执法水平，这是同一部法律所不能保证的。另一方面，由于缺乏程序，紧急情况下的程序缺乏具体的实施标准和指导，无法体现“紧急权利”的性质。

　　

　　在实践中，不同的征用机关的运作方式是不同的。有的采取现场办公、口头征用；有的采取所谓的协商协议，避免征用；有的明确征用，但不准确告知征用主体；有的征用机关甚至不经过决策程序，被征用人往往不知道被征用机关、被征用时间的长短和被征用财产的数量（数额），不能对自己的使用、生产经营形成准确的判断。特别是被征用企业，严重影响后续生产经营活动。

　　

　　（五）征用补偿的方式和标准不明确，被征用主体的权利保障容易失位

　　

　　现行的应急法律制度对赔偿方式和标准缺乏具体规定。云南省、杭州市、太原市、江门市等少数省市都作了详细规定，但也存在差异，不能统一适用。

　　

　　由于缺乏详细规定，容易出现补偿方式随意、标准不合理、补偿不统一、补偿不及时等问题。比如，征用通行能力时，被征用人的补偿标准是否需要按照法定节假日或公共节假日的倍数进行补偿。此外，对补偿方式的选择、考虑因素和顺序也缺乏规定。比如，如果高校宿舍被征用为隔离区，是否以货币补偿为第一优先补偿方式，利益相关者（主要是学生）更关注能否得到货币补偿，但以后能否恢复原状，包括被征用后是否能落实防疫措施，进入宿舍后是否能避免病毒感染等。被征用人的权利能否得到有效保障，将不可避免地影响后期生产能力的恢复和经济生活秩序。虽然《突发事件应对法》规定相关责任人员不按规定返回并给予赔偿的，应予处罚，但在赔偿方式和标准没有具体规定的情况下，什么样的赔偿符合规定，什么样的赔偿不符合规定本身还不清楚。当然，对责任的追求也会沦为空谈，征用主体在寻求权利救济时难免会遇到障碍。

　　

　　三

　　

　　疫情防控应急征用合法性规制的路径

　　

　　（一）必须将征用的权力主体统一到法律法规的规定上来

　　

　　首先，征用主体应当受到法律的限制。只有法律明确界定的主体才能成为行使征用权的主体。其他机构或者组织未经法律明确授权，不得行使征用权。征用私有财产是对私人主体权利产生重要影响的行为。征用应当限于法律规定的主体。根据《传染病防治法》的规定，卫生防疫应急请求权的主体是县级以上地方人民政府。其次，合理划分权利和责任，确保征收期限。考虑到征用需求的紧迫性，县级以上地方人民政府不可能事事决策、事事落实。建议县级以上地方人民政府可以委托其有关部门或者由县级以上人民政府设立的指挥部等综合应急协调机构进行具体征用，但应承担相关责任和后果由受委托的人民政府承担。此外，县级以上地方人民政府可以根据实际需要委托有关企事业单位行使具体征用权。例如，煤炭、电力、油气等企业事业单位在其专业领域内，在一定程度上和一定范围内享有紧急征用权，但受委托的人民政府应当承担法律责任。

　　

　　（二）区分征用权主体与使用主体，明确权责边界

　　

　　明确紧急征用权行使主体之间的分工与协助，界定紧急征用权的权力边界，是规范和有效行使紧急征用权的前提条件之一。根据《突发事件应对法》第四条规定，我国应急管理体制实行“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”。因此，紧急征用权的划分是基于地域原则的。然而，这次新的冠状病毒肺炎应急机制还不足以适应我国新的冠状病毒肺炎疫情，特别是涉及过境货物的征用。

　　

　　实际上，《突发事件应对法》第七条设立的两个跨区域官方援助机制可适用于不同情况。在征用其他地区过境物资时，可以采用“有关行政区域共享的上一级人民政府”，解决征用权限不足和被征用人权利保护的问题。当被征用的土地与供使用的土地实行跨区域分割时，可以采取“各有关行政区域的上一级人民政府共同负责”的机制，更加方便，责任认定更加明确，被征用人权利保护更加全面。

　　

　　当然，我国现行的应急管理法律制度还远远不够完善，需要在以后的修改中加以完善。比如，在防疫工作中发生了取缔过境物资的问题。有学者认为，现行法律并没有规定一定的规则。建议修改《传染病防治法》时，县级以上地方政府应当明确规定是否有权通过本行政区域对送往其他行政区域的材料征收或者征用。

　　

　　（三）细化征用标的范围，明确征用与调用区别，确保“有需即征，征则有用”

　　

　　首先，我们需要明确的是，征用应限于私有财产，这与公共财产的转移不同。这样才能充分利用公共财产，提高防疫工作效率。比如，利用公共场所和设施如体育馆、学校宿舍等，采取转移措施。对于跨区域防疫物资，如果是在物资运送目的地由主管部门采购，如果是在运输途中被主管部门“截获”，其行为也应属于转移而不是征用；如果是第三方捐赠，因为物资的所有权没有在途当局的“截获”行为属于第三方所有材料的征用。

　　

　　其次，要按照目的性和相称性原则，注意申请条件的适用。《突发事件应对法》第十一条规定，有关人民政府及其部门应对突发事件所采取的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，选择有利于最大限度保护公民、法人和其他组织权益的措施。一方面，要结合防疫工作的实际需要，注重征用对象的选择。在不侵犯公共利益、不影响公共事件解决的前提下，尽量选择质量较高的征用主体。比如，在实际征用服务时，要尽可能综合考虑，整体把握潜在征用对象，尽可能选择能力强、专业性强的单位或个人；在征用宾馆、饭店建设隔离场所时，要尽量选择空间大、有病床等设施的场所，方便使用。另一方面，要尽量减少对公民权利的限制，减少对其他主体合法权益的侵害和对主体自身的侵害，尽量减少不必要的损害。例如，为了降低传播感染的风险，我们应该根据需要隔离的实际人数动态调整目标范围，选择流动性小的酒店。此外，为了公众利益或自身在应急响应中的重要作用，如蔬菜水果市场、相关领域的专家服务，征用机关在征用过程中应谨慎行事，优先选择替代方案。

　　

　　结束语

　　

　　与一般的行政征用不同，紧急征用体现了行政紧急权，是应急处置中常用而有效的手段。紧急征用权的行使意味着私权的减少，因此我们需要尽可能地行使克制。但是，由于形势的紧迫性，要简化程序，确保时限，因此要适当放宽应急使用的权力边界，但不能超出法律的底线，否则会造成私权的不当侵犯，最终影响整个社会的公平和秩序。只有坚持法治思想，遵循法治原则，才能确保紧急征用有章可循，确保被征用人有求必应