摘要：房地产业不仅关系到国民经济的发展，也关系到人民的安居工程。近几年政府为了抑制高房价、老百姓买房难等问题，接连出台了一系列的房地产调控政策，短期内从一定程度上遏制了房价的过快上涨，但是长期的效果并不明显，屡调屡涨的声音不绝于耳。本文试从法学的视角评析政府房地产调控与法的价值之间的关系，以期对政府房地产调控政策提供法的价值的参考。

        关键词：房地产   调控    秩序  自由  正义

2013年6月26日召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》，报告中称，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，推动形成总量基本平衡、结构基本合理、房价与消费能力基本适应的住房供需格局，有效保障城镇常住人口的合理住房需求。近几年来，政府多次运用土地、金融、税收、住房保障、“限购令”等经济、行政手段对房地产市场进行干预,调控政策取得了一定的实效，但存在头痛医头、脚痛医脚的问题。我国要避免房地产市场出现大的波动，必须在短期调控基础上更加注重构建长效机制。

一、政府对房地产调控的必要性分析

   （一）政府对房地产进行宏观调控是市场缺陷的内在要求。

   《中华人民共和国宪法》第15条第2款规定“国家要加强经济立法，完善宏观调控”。它规定了政府具有宏观调控的职能。经济法学的国家干预理论认为，政府对房地产市场的干预、调节源于市场机制的缺陷性。多年来，政府调控的重点主要在于利用行政手段抑制房价，但效果一直不理想，甚至出现越调越涨的怪圈，其根本原因是有形之手的“行政力”和无形之手的“市场力”在博弈过程中始终没有找到一个平衡点，行政力一旦放松，市场反弹便迅速崛起，进而导致“涨价-调控-再涨价-再调控”的循环，没有从根本上解决社会上弱势老百姓的住房民生问题。因此市场这只“无形的手”要与政府干预的“有形的手”相结合才能保障房地产市场的健康持续发展。历史也一再证明“什么时候把自由规范在一个合理的限度内，经济和社会发展就健康有序；什么时候自由离开了必要的限制，就会引发灾难。”   

   （二）是保持我国经济持续健康发展，实现经济与社会协调发展的需要。

保持我国经济的可持续健康发展，是我国当前面临的一项最重要的挑战。然值得注意的是，近年来的房地产业的发展，不仅脱离了我国的经济发展水平，也严重超越了普通大众的购买力，已形成很大的房地产泡沫。如果控制不住必将影响经济的整体发展，风险将持续增加。在国外，日本的房地产泡沫，使其经济发展停滞整整“二十年”；泰国当年因为巨大的房地产空置率，一天有58家银行破产，直接引发亚洲金融危机；迪拜的房地产泡沫几乎两次使国家破产。在这种背景下，为保持我国经济可持续健康发展，国家提出了加快实现经济发展方式转变的战略举措。房地产调控正是贯彻这一方针的具体措施之一。

二、政府房地产调控手段之分析

纵观政府对房地产调控所采取的各种手段，大致可以归纳为以下几种:

  （一）调控房地产的供给，主要包括土地的供给和住房的供给。

   1.调控土地的供给

2009 年出台的《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，进一步加强了对土地的管理，对打击囤地、违法用地的现象进行监控和整治。

2010年9 月 21 日，国土资源部、住房和城乡建设部联合发布《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》，强调土地供应计划管理，加强土地出让管理。

2012年7月1日起施行的新修订的《土地闲置处置办法》规定，土地闲置满一年按照土地购买金额的20%征收闲置费，还首次明确了因政府原因造成土地闲置，政府也要承担法律责任。

2.调控住房的供给

主要在于调控房地产供给的结构，提高消费性房地产的供应比例。

2008年两会报告强调要建立住房保障体系，大力加强经济适用房和廉租住房建设，增加供应量，建立多层次的住房保障体制。                   

2010 年 6 月 13 日，住建部、发改委、财政部等七部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，其中规定公租房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。

2011年9月28日，国务院办公厅下发了《关于保障房建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号），就保障性安居工程建设和管理方面进行了明确规定。

   （二）调控房地产的需求，包括限购、限贷、限制外资等手段。

2009 年 ‘国四条’和2010“新国十条”的焦点均集中在紧缩信贷，打击投机，限制投资。

2011 年 1 月 26 日出台的“国八条”提出，对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于 60%，贷款利率不低于基准利率的 1.1 倍。对已拥有 2 套及以上住房的当地户籍居民家庭、 拥有 1 套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，暂停在本行政区域内向其售房。

2013年3月第一次国务院常务会议确定了房地产调控的“新国五条”，其具体内容为：完善稳定房价工作责任制；坚决抑制投机投资性购房；增加普通商品住房及用地供应；加快保障性安居工程规划建设；加强市场监管。

一个政策能否有效地调控房地产市场的供求关系和价格，关键要看对短期和长期的预期产生了什么样的影响。因为无论是“限购令”，还是首付比例调整以及贷款利率的从严从紧，都反映了政策更加偏重的是遏制需求尤其是投机性需求。相对于遏制需求政策而言，扩大供给政策则显得有些乏力。原中国建设部总经济师兼住宅与房地产业司司长谢家瑾认为，这些年的调控更多针对的是一段时间内的问题，取得了供应量阶段性的下降，但对供求关系的平衡和改善，始终考虑和把握不够，反而导致了供求矛盾激化。

   （三）调节房地产行业的税费，包括环节税费和营业税等。

 2006 年1 月 1 日起，国家开始对商品房开征土地增值税。

 2010年9 月 29 日，财政部、国家税务总局、住房和城乡建设部联合发布《关于调整房地产交易环节契税个人所得税优惠政策的通知》，对房地产交易税收环节进行规范和要求。

 2011年1月27日，上海、重庆宣布次日开始试点房产税。《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》规定：房产税征收对象为本市居民新购房且属于第二套及以上住房和非本市居民新购房，税率暂定0.6%，房产税暂按应税住房市场交易价格的70%计算缴纳。《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》规定：征收对象是独栋别墅高档公寓以及无工作户口无投资人员所购二套房，税率为0.5%-1.2%。

住房和城乡建设部副部长齐骥在日前举行的岭南论坛发言中明确表示，“目前住建部正和财政部、税务总局总结重庆和上海房产税试点经验，研究扩大房产税征收城市，但具体扩大的范围还没定。”财政部部长谢旭人日前在接受媒体采访时也表示，将稳步推进房产税改革试点，同时考虑对保有和交易环节征税

2013年2月国务院公布《房地产调控“新国五条”实施细则》，规定对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征。总结个人住房房产税改革试点城市经验，加快推进扩大试点工作，引导住房合理消费。

三、房地产政策调控下各利益主体行为博弈均衡分析

    (一) 中央与地方政府

中央政府，代表整个国家的全局利益，关注社会住房福利上的公平性和社会的稳定性。主要通过税收政策、信贷政策、金融政策、土地政策等间接的方式对房地产市场进行调控。①目的是为了使房地产正常发展，避免泡沫经济的发生。地方政府，作为土地资源供给者，通过土地出让、规划和审批等行为对房地产市场进行宏观调控，目标是谋求区域经济利益最大化。故他们会更多地从地方税收、官员业绩等方面去最大限度地利用中央政府的鼓励性政策，最低限度遵守限制性政策。地方政府不愿出台过于强硬的政策限制房地产发展，一方面是因为土地收益是地方政府最主要的收入来源，另一方面地方经济发展也需房地产业的带动。

中国房地产协会副会长朱中一认为，要承认房地产既有消费属性又有投资属性，同时制定好中长期制度，处理好中央政府和地方政府的关系，房地产调控之所以难，就是因为地方政府对土地财政的依赖，源头就是两者的关系没有调配好。

   （二）开发商与购房者

开发商既是土地使用权的需求者，也是房地产市场中商品的供给者，是谋求自身利益最大化的经济人。他们可能形成联盟，使房价不合理上升而形成错误的市场信息传递给消费者。同时，在取地环节向地方政府寻租，导致房价非理性上涨。因此房地产政策调控方式、措施和力度，直接影响到开发商的利益。

房地产商品的购买方包括两类，一是为获取房价上涨利润而进行的炒房; 二是为满足自身真实居住需求的购房。此处指的购房者主要是第二类主体。从效用出发，购房者追求的是物美价廉的房子。相比于开发商，虽然该类主体数量较大，但很难形成一个较为一致的利益共同体，加之信息掌握不充分，谈判能力较弱，只能被动接受已形成的房地产市场价格，是房地产交易过程中的弱势群体。因此，房地产调控政策对该类消费群体是直接利益的影响者，也引导其在市场中的循环性反映。

   （三）政府的房地产宏观调控与公民个人合法权利的保障。

限购作为一种政府对市场的调控方式，多发生在商品短缺或非常时期。从目前执行情况来看，限购在降低商品房成交量方面作用明显，但对价格却作用不大。因为如果调控政策让投资者形成未来需求上升、供给减少这样的预期，房价便很难降下来，甚至会形成更为强烈的投资冲动。因此有学者认为“限购令”措施的推出，是政府公权力的越界之举，其侵害了公民的财产权。②我国《宪法》第十三条、《民法通则》第五条和《物权法》第39条均规定公民合法的私有财产不受侵犯、合法的民事权益受法律保护。政府为调控房地产市场出台限购政策，这种“凭票供应”的限购法则在真正发挥调节供求失衡的作用方面效果有限。

四、房地产调控与法的价值

法的价值是指法满足人的需要的积极意义或法的有用性。秩序、自由、正义是法的三个基本价值。

   （一）房地产调控与法的秩序价值

美国法理学家博登海默说秩序“意指在自然界与社会进程运转中存在着某种程度的一致性、连续性和确定性”③秩序在价值目标体系中，具有工具性价值的性质，没有秩序价值的存在，就没有法的其他价值。通过法律建立和维护经济秩序，保证社会生产、交换、分配的正常进行，也通过法律建立和维护社会生活秩序。

纵观近几年政府对房地产市场的调控，无论是从调控的必要性出发，还是从调控的手段措施出发，其目的都是为了维护市场经济秩序的健康发展，保证国家经济和社会能在一个有序的、和谐的、良性的轨道上可持续发展。因为房地产业是一个处于交易链条关键节点的行业，上游钢材、水泥、建材，下游家具、装饰、电器均与其密切相关，房地产行业发展受阻将对相关行业造成不小的影响。然纵观各项房地产调控政策，从立法的层级效力来讲，大部分为政府的部门规章、意见、通知，由全国人大及其常委颁布的来规范房地产市场的法律，则很少。而政策的短期性、易变性的特点，导致调控政策出现“头痛医头、脚痛医脚”的局面，短期内有一定成效，对深层次的、根本性的体制内病因却收效甚微。

   （二）房地产调控与法的自由价值

法律对自由的确证表现在两方面：一法律规定自由，即明确规定自由的性质、种类和范围。二法律保护自由，将自由法律化为权利。法律必须确认、尊重、维护人的自由权利，以主体的自由行为作为联结主体之间关系的纽带(例如民法上常言的“意思自治”)。我国宪法、民法和物权法均规定，公民对个人合法财产依法有权自由处分。其中《物权法》第65条规定：私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护。

在房价居高不下的非常情势之下，政府出台的“限购”、“限贷”政策意在抑制投机投资性购房，保护合理的、真实的住房需求者的利益。政府房地产调控在一手房市场上,主要通过颁布政令堵住资金流向;在二手房市场上,通过提高个人所得税、营业税、契税等交易税费,开征房产税,提高入市门槛。这类“堵”的调控政策意在抑制市场需求。而另一方面，政府通过增加土地供应、加快中低价位、中小套型普通商品住房建设、加大保障性安居工程建设力度等措施,意在扩大市场供给,“疏”通住宅供给渠道。应该说,这种“堵”与“疏”相结合的调控思路和取向无疑是正确的。但从实际来看，“堵”的力度要明显高于“疏”的力度,这有悖于市场本身的运行规律。因此,要想促进房地产市场平稳健康发展, 在适当抑制国人住房需求的同时应拓宽人们的投资渠道,降低投资门槛，使手中的钱有“地”可去。

   （三）房地产调控与法的正义价值

正义的核心要素是“同样情况同样对待”、“不同情况不同对待”。正义它包括社会利益和社会负担的分配正义，主要关注的是如何将权利、权力、义务和责任分配给一个社会或群体的成员问题。法是实现正义的手段，法促进和保障分配的正义。主要表现在把指导分配正义的原则法律化、制度化，并具体化为权利和义务，实现对资源、社会合作的利益和负担进行权威性地、公正地分配。

住房保障机制作为社会保障体系的一个重要组成部分,政府有责任确保它的人民“住有所居”。对那些低收入家庭,他们依靠自身能力无法完成住房改善和自住需求,需要政府的帮助。住房保障涉及的群体正是这一部分人,他们需要依靠政府的帮助和自身的努力来解决住房问题。政府在保障房建设方面，2011年开工量是1000万套，2012年减为700万套，2013年新开工630万套，可以说在数量上确实已经不少了。但长期以来，由于在保障房建设、分配、管理体制上一直疏于严格管理。如在经济适用房制度上，对申报制度缺乏严格和明确的标准，使很多高收入家庭享受了原本该由低收入家庭享受的政府补贴，背离了“分配正义”这一基本的法的价值。本最应享受到这一政策的弱势群体却游离在这一优惠政策的边沿，没有获得他们“应得的”或“应该的”。 因此今后国家需不断完善经济适用房的申报制度、补贴对象、建立严格的准入和退出机制，同时明码标价，向社会公告，并接受房屋价格主管部门的监督。此外还需大力加强廉租房、公共租赁房、棚户区改造安置住房的建设，建立与保障房申请、分配、使用相配套的一系列制度，保证保障性住房申请资格公平合理，分配程序公正透明。

结语

唐代诗人杜甫诗句“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”反映了人们对“居有定所”的愿景。我国房地产市场存在的更多的是中长期的、体制层面的问题，未来一个时期必须要瞄准这一点。政府的调控既要符合法律的规范，也要尊重市场的规律。

 注释：

1.项勇:《房地产调控政策中各利益主体联盟博弈分析》，《求索》，2012年第6期第10页。

2.张念强:《对政府房地产调控的法学透析——以公权力运行为视角》，《成都行政学院学报》,2011年第2期第63页。

3.（美）E. 博登海默:《法理学：法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第207页。