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论法律监督

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  • 发布时间:2019-12-07 14:59
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【概要描述】本文主要介绍了我国法律法律监督的概念即是指一切国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性依法所进行的监察和督促。法律监督是由法律监督的主体、法律监督的客体(对象)、法律监督的内容、法律监督的依据和法律监督的方式五个方面构成。法律监督的分类、功能、具体的要求以及应该坚持的原则并且介绍了我国现存的法律体系以及针对现存法律体系存在的问题提出了自己的一些建议。

论法律监督

【概要描述】本文主要介绍了我国法律法律监督的概念即是指一切国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性依法所进行的监察和督促。法律监督是由法律监督的主体、法律监督的客体(对象)、法律监督的内容、法律监督的依据和法律监督的方式五个方面构成。法律监督的分类、功能、具体的要求以及应该坚持的原则并且介绍了我国现存的法律体系以及针对现存法律体系存在的问题提出了自己的一些建议。

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论法律监督
目         录

摘 要…………………………………………………………………………………1

前 言…………………………………………………………………………………1

第一章  法律监督概述……………………………………………………………2

1.1  法律监督的概念…………………………………………………………2

1.2  法律监督的构成………………………………………………………2

1.3  法律监督的分类…………………………………………………………4

第二章 法律监督的功能、要求及原则…………………………………………5

2.1  法律监督的功能…………………………………………………………5

2.2  法律监督的要求……………………………………………………………6

2.3  法律监督的原则……………………………………………………………7

第三章 我国的法律监督体系……………………………………………………9

3.1  法律监督体系的概念……………………………………………………9

3.2 国家监督…………………………………………………………………9

3.3 社会监督……………………………………………………………………11

第四章 我国法律监督体系的完善…………………………………………………11

4.1 存在的问题…………………………………………………………………11

4.2 完善的措施…………………………………………………………………15

结 语…………………………………………………………………………………18

参考文献(References)……………………………………………………………19


摘要

法律监督是整个社会主义法制的重要环节,是保证真正依法治国的重要手段,是建设社会主义法治国家的要求,是构建社会主义和谐社会的要求,其目的在于预防和纠正立法、执法、司法、守法中可能发生或已经发生的各种偏差和错误,督促各级国家机关、公职人员及社会各方面严守法制,保障国家法制的顺利运行和实现。

本文主要介绍了我国法律法律监督的概念即是指一切国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性依法所进行的监察和督促。法律监督是由法律监督的主体、法律监督的客体(对象)、法律监督的内容、法律监督的依据和法律监督的方式五个方面构成。法律监督的分类、功能、具体的要求以及应该坚持的原则并且介绍了我国现存的法律体系以及针对现存法律体系存在的问题提出了自己的一些建议。


关键词:法律监督;现状;完善

                                 

前   言

目前,随着我国经济体制改革的不断深入、法制化进程的逐步加快,广大人民群众参政议政的提高和维权意识的增强,人民群众要求进行法律监督的愿望越来越强,特别是改革开放以后,随着我国经济的快速发展,官员贪污腐败现象日益严重,致使党和国家在人民群众心中的形象受到影响。严重削弱了广大民众对党和国家的信任。在此背景下,如何建立和健全我国的法律监督体系成为党和国家的重大的难题。 为了解决这一问题,我国积极探索将国家监督与社会监督相结合以更迅速、有效地进行法律监督。法律监督是整个社会主义法制的重要环节,是保证真正依法治国的重要手段,是建设社会主义法治国家的要求,是构建社会主义和谐社会的要求,其目的在于预防和纠正立法、执法、司法、守法中可能发生或已经发生的各种偏差和错误,督促各级国家机关、公职人员及社会各方面严守法制,保障国家法制的顺利运行和实现。

我国的宪法和法律虽然亦有法律监督制度的规定,但过于简陋,难以涵盖其应有的全部内容,未能形成完整的体系。没有具体程序的规定,司法实践难以操作,致使我国的法律监督制度“先天贫弱”,其应有的功能难以充分、有效地发挥,不能适应作为社会主义国家的我国法律监督方式呈多元化趋势发展的实际需要。因此,确有必要对法律监督制度加以探讨,以期促进我国法律监督制度的完善。

 


第一章 法律监督概述

1.1 法律监督的概念

“监督”的基本词义为视察和督导,以预防和纠正偏差或失误。在现代社会 ,“监督”的含义愈加丰富和深刻,其使用也日趋广泛,逐渐成为政治学、法学、社会学、管理学等诸多学科的研究对象。在法学领域,由于监督与民主、法治的内在联系,监督问题更被特别关注。

法律监督是国家为了保障宪法和法律的统一实施而进行的监察督促活动。 “法律监督”一词,在我国法学界有不同理解,通常有广义、狭义两种含义。狭义上的法律监督,是指宪法和法律规定的国家权力机关和特定的法律监督机关,对于宪法和法律实施过程中的各种监督,以保证宪法和法律统一正确的实施的活动。广义上的法律监督,不仅包括国家权力机关和司法机关对法律实施过程的监督,而且包括国家行政监察机关、行政机关组织系统内部自上而下对行政法规实施过程的监督,以及政党、社会团体、企事业单位、广大群众、社会各界对法律实施过程的监督。既包括对刑事法律监督,也包括对民事法律、经济法律、行政法律监督,是一种内容广泛的综合性法律监督,即是指一切国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性依法所进行的监察和督促。它包括国家机关的监督和社会力量的监督,这两方面监督的有机结合,构成法律实施的监督体系。

法律监督是整个社会主义法制的重要环节,是保证真正依法治国的重要手段,是建设社会主义法治国家的要求,是构建社会主义和谐社会的要求,其目的在于预防和纠正立法、执法、司法、守法中可能发生或已经发生的各种偏差和错误,督促各级国家机关、公职人员及社会各方面严守法制,保障国家法制的顺利运行和实现。本文使用的是广义上的法律监督的这一概念。

1.2 法律监督的构成

多数法学家对于法律监督的构成这个问题的认识是认为法律监督的构成由法律监督的主体、法律监督的客体、法律监督的内容、法律监督的依据和法律监督的方式五个方面构成:

1.2.1 法律监督的主体

法律监督的主体主要分为国家机关、社会组织和公民三类。

国家机关。作为法律监督主体的国家机关一般指国家权力机关、行政机关和司法机关。这三种国家机关在不同国家的法律监督体系中的地位和作用不完全相同。国家机关的法律监督权限和范围由宪法和法律加以规定,并且严格按照法定程序进行监督。国家机关的监督在法律监督体系中居于核心地位。其监督是具有法律效力的监督。

社会组织。作为法律监督主体的社会组织,一般指政党、政治团体和群众组织。这类监督主体具有广泛的代表性。这类主体的监督特点是:1.不以国家名义进行;2.不具法律效力。

公民。公民作为法律监督的主体,在不同社会制度国家中的地位和作用有很大的不同。在我国公民是最广泛的监督主体。

1.2.2 法律监督的客体

我国法律监督的客体是指国家机关、社会组织和公民的各种法律监督的对象。它首先包括对国家机关行使职权活动的监督,根据国家机关职权的不同,可以分为对法律的创制活动(立法)的监督,对司法活动的监督和对行政执法活动的监督等;同时也包括对国家公职人员、社会组织和公民执行和遵守法律的活动的监督。
    1.2.3 法律监督的内容
    法律监督的内容即监督什么的问题。法律监督的内容由对国家机关及其公职人员的各种公务活动及其行为的合法性的监督和对社会组织、公民法律活动合法性的监督组成。而前者又包括两个方面的内容:一是对国家机关制定的各种规范性法律文件的合法性进行监督,还包括对国家机关制定的非规范性法律文件的合法性进行监督;二是对国家机关包括立法机关、行政机关、司法机关的立法、执法、司法活动的合法性进行监督。

1.2.4 法律监督的依据

法律监督的依据,是指法律监督活动依据什么进行,或者说对于国家机关、社会组织以及公民的各种法律活动以什么标准来进行。在我国当前对法律监督的依据是宪法和法律,一方面需要以宪法和法律为依据审查监督对象的行为及其结果的合法性,另一方面监督本身也应该以宪法和法律规定的权限、程序和方式进行。

1.2.5 法律监督的方式

法律监督的方式是指法律监督按照何种方法和渠道进行。其一,从法律监督的系统而言,应采用自上而下和自下而上的双向监督以及横向的监督与制约;其二,从具体方法而言,可以采用举报、新闻媒介、公开处理等;其三,从宏观的方法论而言,可以称为按照法定程序和正常渠道进行监督。

1.3 法律监督的分类

法律监督的分类,是指按照不同的标准,从不同角度对法律监督所作的基本分类,通常也称为法律监督的种类,主要有以下几种分类:

1.3.1 内部监督与外部监督

根据监督主体和监督对象是否属于同一系统,可以把法律监督分为系统内的监督即内部监督和系统外的监督即外部监督。监督主体与监督对象共处同一系统的监督为内部监督;监督主体与监督对象处于不同系统的监督为外部监督。

1.3.2 事前监督、日常监督与事后监督

根据法律监督的阶段不同,可以将法律监督分为事前监督、日常监督和事后监督,它们在不同的阶段体现了法律监督的不同功能。

1.3.3 国家监督与社会监督 

根据法律监督的主体不同,可以将法律监督分为国家监督和社会监督。国家监督包括权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督。社会监督包括社会组织的监督、社会舆论的监督和公民的监督。

1.3.4 纵向监督与横向监督

根据监督主体和被监督的国家机关的地位和相互关系的不同,可以分为纵向监督和横向监督。监督主体与监督对象之间存在上下级别关系的监督为纵向监督;监督主体与监督对象处于同一级别的监督为横向监督。

1.3.5 立法监督与法律实施的监督

根据监督的内容可分为立法监督和法律实施的监督。立法监督是指对国家立法机关立法活动合法性的监督。法律实施的监督是指在法律实施过程中对监督对象法律活动合法性的监督,包括对执法的监督、对司法的监督、对守法的监督。

1.3.6 宪法监督与普通法律监督

根据宪法和普通法律在法律体系中的地位和作用不同,可以把法律监督划分为宪法监督和普通法律监督两类。在我国全国人大及其常委会监督宪法的实施,地方人大可在本区域内监督宪法的实施。

 

第二章 法律监督的功能、要求及原则

2.1 法律监督的功能

法律监督既是现代国家法制不可缺少的重要组成部分,又是实现法制的重要保障。其主要功能包括政治功能和法律功能二个方面:

2.1.1 政治功能

(一)维护与促进法制统一。法律监督为民主制度下不可缺少的制度。在代议民主制中,作为国家权力的主人的人民,并不直接行使国家权力,而是选举代表组成国家权力机关行使国家权力。法律监督的实质是正确地反映和真实地实现广大人民的意志和利益。为有效监控委托的权力,保障宪法和法律的正确有效的实施,维护法制的统一和权威,就必须建立与完善有效的法律监督机制。

(二)惩戒与教育权力行使者。一般来说,权力被委托后,具有相对独立性,可能被滥用或误用。而任何消极的权力运行后果,都会造成国家与社会利益的损害。因而,须依据法律规范.使行使权力者对自己的后果承担相应的法律责任。对滥用或误用权力的人予以必要的制裁,此为法律监督的惩戒功能。同时通过对滥用或误用权力的人的惩戒,也可起到教育其他行使权力者的作用。

(三)防范和矫正权力偏离轨道。在世界各国,权力的所有者与权力的直接行使者有时并不完全一致, 因而权力在被使用的过程中, 时常会出现违背主体意志、偏离正常运行轨道的现象, 此为“ 权力错位” 。为防治“ 权力错位” , 必须建立和完善权力运行的法律监督机制。

(四)保障权力正常运行。建立法律监督机制,在于对权力进行科学管理, 保证其在预定的轨道上健康运行, 实现既定的目标。长久以来, 我们主要是通过思想政治工作, 启发人们的思想信念, 促使权力行使者进行道德自律和自省, 正确对待和使用手中的权力。诚然, 此种“ 软约束” 对保证权力的正确行使具有一定的积极作用。然而, 若把思想教育作为唯一的手段, 完全寄希望于权力行使者的“ 信念、忠诚和其他优秀的精神品质, 这在政治上是完全不严肃的。” 因而应坚持软约束与硬监控并举。

2.1.2 法律功能

(一)对法的统一、权威和尊严的保障作用。法律监督通过对立法、执法、司法和守法过程中可能出现的背离与偏差加以防治,来保证国家立法的统一与法律体系的和谐一致,保证统一的法律在我国主权范围内得到平等、统一、公开、公正地运用,维护我国法律的至高无上的权威和尊严。

(二)对保证法的实现具有贯穿性机制的作用。法律监督具有独特的性质和功能,其不是法运行中一个独立存在的环节,而是存在于法运行全过程的贯穿性机制,贯穿立法、执法、司法、守法各环节与过程,其具有预防、控制与纠正功能,是保证法运行和实现的基本机制。

(三)对法的运行起着不可或缺的构成性机制作用。法的运行有立法、执法、司法、守法和法律监督的机制组成、连接和推动。法律监督是使法的产生与实现不背离预期目标的预防、控制与治理机制。若无法律监督,法的创制与实施过程就可能处于失控的状态,偏差与失误讲很难得到预防与纠正,法的运行的预期目标讲难以实现。

2.2 法律监督的要求

2.2.1 法律监督结构的协调性

建立和健全法律监督系统,应切实加强各法律监督主体间的相互配合,保持彼此间的协调,注重发挥法律监督机制的整体效能。具体说,应从三方面努力:一、进一步明确各法律监督主体的职责权限;二、构建法律监督系统联系的纽带,使其相互补充,由各自为战转变为密切配合;三、确定法律监督机制的核心。

2.2.2 法律监督手段的强制性

法律监督活动需要监督对象的合作,但不能完全依赖被监督者的合作,而应以权与法为后盾。法律监督是强制的,不管监督客体愿意与否, 都必须接受法律监督主体的监督。以权和法为后盾的法律监督,作为潜在的力量,要求监督对象来服从,具有威慑的作用。实践证明,监督主体以相应的强制力量为手段,能够有效监督客体。

2.2.3 法律监督主体的广泛性

权力具有普遍性,渗透于社会的各个方向。要防止和减少弱化、虚化、丧失监督等现象的发生,就必须形成国家监督与社会监督有机结合,多层次、全方位的立体监督网络。在当前我国,法律监督体系主要由国家监督和社会监督两部分有机结合而成。其中,国家监督包括国家权力机关的监督,国家行政机关的监督和国家司法机关的监督;社会监督既包括中国共产党监督、民主党派的监督、人民政协的监督和其他社会组织的监督,也包括社会舆论的监督和公民的监督。

2.2.4 法律监督关系的对等性

法律监督主、客体应处于平等地位,此对等性表现为两个方面:一是法律监督的主、客体处于平等的地位,彼此间无支配和隶属关系。国家机关工作人员和公民间可相互监督。若赋予权力行使者权力,不相应地赋予法律监督者权力,则法律监督无从进行。二是法律监督主体本身也要受到法律监督。无论是国家机关还是公民个人,其法律监督权都必须在宪法和法律规定的范围内进行。如果监督主体的监督权无限扩大、任意使用,不受监督,亦会造成权力的失衡。

2.2.5 法律监督客体活动的公开性

实行公开原则,增加透明度,将监督客体的活动置于国家监督和社会监督之下,此为法律监督的基本前提和必要条件。真正有效的法律监督与政治公开、民主政治分不开。只有重大情况让人民知道、重大事情经人民讨论,才能使国家权力受法律监督,从而保证权力合理使用,杜绝或减少腐败现象的滋生和蔓延。反之,则会使法律监督主体无法行使法律监督权,失去监督的权力必然会产生腐败。

2.3 法律监督的原则

2.3.1 效能原则

追求效率,是国家机关活动的起点和落脚点,法律监督也不能例外。法律监督的效能原则,是指法律监督的措施得力,及时有效。法律监督作为一种机制,不仅是对权力行使者的监控和激励,同时还发挥着重要的纠偏、惩戒作用。对权力的法律监督越及时、越有效,就越能更好地防止和减少权力负效应的发生,从而达到维护国家和人民利益的目的。如果法律监督不及时,没有效力,它也就失去了自身的价值。

2.3.2 民主原则

主权在民,此为近代西方民主理论的核心。法国杰出的启蒙思想家卢梭认为人民订立契约建立国家,他们便是国家权力的主人。人民主权不可以分割,也不可以转让。“行政权力的受任者绝不是人们的主人,而只是人们的官吏,只要人们愿意就可以委托他们,也可以撤换他们。对于这些官吏来说,绝不是订约的问题,而只是服从的问题;而且在承担国家所赋予他们的职务时,他们只不过是在履行自己的公民义务,而并投有以任何方式来争论条件的权利。”我国是社会主义国家,更应此坚持原则,充分体现国家权力的人民性和政治的民主性,使权力时刻受到法律的有效监督。民主的法律监督应具有多元性、双向性、开放性,有良好的系统间交互法律监督机制和社会法律监督机制,监督权最终属于人民。作为民主政治的产物,应具有确立和保障民主制度,维护人民的利益的作用。

2.3.3 独立原则

法律监督主体的相对独立性,是法律监督的基本原则,也是法律监督活动能够正常实施并达到目的的基本条件。具体来讲,有三个方面:一是法律监督机构依法设置,任何机关和个人不得违反法律规定任意决定其存废;二是法律监督人员依法任命,任何机关和个人都不能随便剥夺其监督权;三是法律监督活动依法进行,不受其他任何机关、组织和个人的非法干涉。众所周知,权力的行使和运用能带来利益,权力行使者为追求和维护自身利益,会千方百计干扰法律监督主体。若法律监督主体不能排除干扰甚至屈服于法律督对象的压力,则法律监督活动就无法实施。在法律监督活动中,监督主体的独立性和权威性是极其重要的。倘若监督主体受制于监督客体,缺乏必要的独立性和应有的权威性,就不能正常发挥自己的职能,法律监督就难以落到实处。

2.3.4 法治原则

法律监督中的法治原则,是指法律监督主体须严格按照法律赋予的职权和法律规定的程序,对法律监督客体及权力行为进行法律监督。具体来讲,有两个方面:一是必须在宪法和法律规定的范围内行使法律监督权;二是必须按照法定程序行使法律监督权。实践证明,要增强法律监督的准确性和权威性,必须健全法律体系,依法进行法律监督活动。无论是法律监督主、客体皆须在宪法和法律规定的范围内开展活动,决不允许超越或凌驾于法律之上。

2.3.5 协调原则

按照系统论原理,任何系统都是由若干个相互联系、相互依赖、相互作用的要素和部分组成的具有特定结构与功能的整体。就法律监督系统来说,它是一个由众多层次不同、类型各异、功能有别的子系统构成的立体网络。在我国现行法律监督体系中,按照法律监督主体的不同,分为权力机关的法律监督、行政机关的法律监督、司法机关的法律监督、社会组织的法律监督以及人民群众的法律监督。要使其整体功能达到最优化,各法律监督主体须分工负责、各司其职、互不干扰,以及密切配合、相互支持,协同作战。反之,则会出现多头监督、重复监督或“漏监”、“失监”现象,影响法律监督系统的整体功能。

2.3.6 公开原则

实行公开原则,增加透明度,是对权力进行有效监控的必要前提,也是现代社会发展的必然趋势。资本主义国家,民主政治已经呈现出公开性和开放性。我国是社会主义国家,其本质决定其应比资本主义国家更具公开性和开放性。列宁在谈到苏维埃政权与旧政权的区别时指出:“这个政权对大家都是公开的,它当着群众的面办理一切事情,群众很容易接受它。”实践证明,只有实行公开原则,“重大情况让人民知道,重大事情经人民讨论”,才能有效地规范权力行为保证法律的正确实施。

 

 


第三章 我国的法律监督体系

3.1法律监督体系的概念

法律监督体系,是一国不同种类的法律监督有机结合的统一体。受一国国家性质、国家形式、政治体制、历史传统、文化传统等因素的影响,法律监督体系会呈现出不同的特点。我国经历半个多世纪的法制建设建立起来的法律监督体系,呈现出纵横交错、多层次的特征,依监督主体的不同可分为国家监督与社会监督两大系统。

3.2国家监督

国家监督是指由国家机关以国家名义依法定的职权与法定的程序进行的具有直接法律效力的监督。其包括国家权力机关的监督、国家司法机关的监督与国家行政机关的监督。

3.2.1 国家权力机关的监督

我国的国家权力机关的监督是指各级人大及其常委会进行的监督。其包括全国人大及其常委会的监督和地方人大及其常委会的监督。

全国人大及其常委会的监督包括立法监督和对宪法与法律实施的监督。全国人大的立法监督是指全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的法律,此处的法律是指全国人大常委会在全国人大闭会期间对基本法律所作的补充和修改的法律以及全国人大常委会制定和修改的基本法律以外的其他法律;全国人大有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法关于变通限制规定的单行条例、自治条例。全国人大常委会主要是对国务院制定的行政法规、同外国缔结的条约与重要协定、地方性法规、单行条例与自治条例、授权性立法以及特别行政区立法机关的立法进行立法监督。监督的方式主要有事前限定监督、备案、审查和发回。全国人大监督宪法的实施,全国人大常委会监督宪法与法律的实施,有权处理违宪事件。监督的主要方式为宣布违宪的法律、法规与其他规定、命定无效,包括罢免为限失职的国家领导人,听取与审议一府两院的工作报告,向有关机关提出质询案,对重大问题组织调查委员会进行调查处理。

地方人大及其常委会的监督也包括立法监督与对宪法和法律实施的监督。地方人大的立法监督是指省、自治区、直辖市及较大的市的人大有权改变或者撤销它的常委会制定的或批准的不适当的地方性法规。地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。监督的方式也主要是事前限定监督、备案、审查。地方人大对宪法和法律实施的监督主要是指地方各级人大监督宪法和法律在本行政区域内的实施,享有广泛而层次有别的对宪法和法律的监督权。其监督方式包括听取和审议同级行政机关与司法机关的工作报告、组织视察与检查、进行质询和询问、进行选举和罢免、受理申诉与意见、改变或撤销不适当的决议与命定。

3.2.2 国家行政机关的监督

国家行政机关的监督是指以各级国家行政机关为主体进行的监督。其包括对行政机关行政行为合法性的监督和对社会组织与公民行为合法性的监督。此处所指主要是前者。

对行政行为的监督可分为一般行政监督和专门行政监督。一般行政监督是上级行政机关依行政管理权限或行政隶属关系对下级行政机关进行的监督。其对行政立法的监督主要是通过备案、审查、改变或撤销等方式进行;其依行政管理权限或隶属关系进行日常工作监督。专门行政监督是指行政系统内专门监督机关以特定的监督形式对国家行政机关及其公职人员进行的监督。其方式主要为行政监察监督、行政复议监督和审计监督。

3.2.3 国家司法机关的监督

国家司法机关的监督是指以各级国家司法机关为主体进行的监督。其包括检查监督和审判监督。

检查监督是指人民检察院依法对有关国家机关及其公职人员执法、司法活动的合法性和刑事犯罪活动进行的监督。其监督的内容包括检察刑事立案监督,即检察机关依法对公安机关、检察机关和法院的的刑事立案活动的全过程是否合法进行的刑事诉讼法律监督;检察刑事侦查监督,即人民检察院依法对侦查机关的侦查活动是否合法进行的监督;检察刑事审判监督,即人民检察院依照法律授予的监督权限以及法定程序对人民法院及其司法人员审理刑事案件、适用法律、惩罚犯罪的司法活动的合法性所进行的监察、制约和督促;检察刑事执行监督,即检察机关对已经发生法律效力的刑事判决或者裁定是否得到正确执行以及刑罚执行机关的执行活动是否合法,依照法律规定进行监督的法律制度;民事行政检察监督,即人民检察院依法对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督,纠正错误的判决、裁定,保证审判活动公正、合法和维护公民、法人、行政机关合法权益的法律制度。

审判监督是指人民法院对法院系统与其他国家机关、社会组织、公民执法、司法、守法活动的合法性进行的监督。其包括对内与对外监督两方面。对内监督是人民法院依权限和程序对具体审判活动及裁决的合法性进行的监督。对外监督是人民法院依诉讼程序对其他国家机关、社会组织、公民行为的合法性进行的监督。其包括依行政程序进行的监督,依刑事程序进行的监督,依民事程序进行的监督。

3.3 社会监督

社会监督是指以社会组织、公民为主体进行的监督。其包括社会组织的监督、社会舆论的监督和公民的监督。

3.3.1 社会组织的监督

社会组织的监督在我国主要是指中国共产党的监督、人民政协的监督、民主党派的监督、其他社会组织的监督。中国共产党是执政党,在国家生活中居于领

导地位,它的监督在社会监督甚至整个法律监督中具有非常重要的地位。其主要是通过行使政治领导权以及通过党的纪律检查机关与组织系统进行监督。人民政协也是社会监督的重要形式。其监督包括:监督立法,参与重大决策、重要法律的协商讨论,提出修改意见,以视察、考察、调查研究的方式监督法律的实施。民主党派作为我国的参政党,可以通过参政、议政等方式进行法律监督。其他社会组织可以通过批评、建议、申诉、控告、检举与诉诸舆论等方式进行法律监督。

3.3.2 社会舆论的监督

社会舆论的监督主要指借助传媒手段,通过新闻舆论进行的法律监督。社会舆论的监督具有涉及面广、影响性强、易取得轰动效应等特点。其在社会监督中的作用越来越明显,特别是随着网络的兴起,它的作用得到加强。但应保证舆论媒体的相对独立与相关立法的完备。

3.3.3 公民的监督

公民的监督是最广泛的监督,是进行法律监督的不可或缺的方式。公民可以通过申诉、控告、检举等方式进行法律监督。但国家应提供更多的渠道与途径为公民监督提供保障。

第四章 法律监督体系的完善

4.1 存在的问题

我国的法律监督体系对我国的立法和法律的实施起到了非常重要的作用,但也存在着不少的问题:

4.1.1 权力机关监督的不足

在我国的国家监督体制中,人大及其常委会对“一府两院”的监督是最高层次、最具权威的监督,其功能在于保证由它产生的国家行政、审判、检察机关忠实于宪法、法律,忠实于人民的意志和利益,严格依法办事,并防止和纠正它们滥用权力的行为,保障公民的权利不受侵犯。但由于体制和机构等因素的限制,人大监督在国家监督体制中的核心地位尚未真正确立起来,还存在着诸多的缺陷。一方面,随着行政监督机制的日益完备,客观上形成了一种对人大监督的“隔离层”。如,行政审计和监察制度是现代国家从财政和人事方面监督行政机关的重要制度,是制约行政权力的有效手段,但在我国现行的国家监督体系中,审计、监察部门列入行政序列,属行政权力内部监督,这种制约往往难以取得实效。而对财政和国家工作人员的监督是人大及其常委会对行政机关实施监督的重要内容,行使好这个权力,必须对整个财政状况和国家工作人员履行职责情况有较全面的了解,同时对违法行为要有系统而有效的制止和纠正手段。

目前对财政和国家工作人员的行政监督过程实际上处于政府直接控制之下,客观上影响了人大监督的直接性,人大及其常委会对这两方面情况的了解在一定程度上仅限于听取报告和调查活动,了解渠道少、面窄、程度不深,对许多重大问题,由于缺乏第一手材料,无法实施有效的监督;另一方面,搞好监督离不开一系列实体规定及具体的实施办法,这些都必须有法律依据。但从目前的情况看,人大监督的法律、法规和制度还不健全。宪法和地方组织法虽然确认了人大的监督权,而对人大监督的原则、范围、程序及法律后果则缺乏具体明确的规定,如,保证宪法在本行政区域内的遵守和执行,那么何为违宪?对违宪者如何处理?都缺少法律依据;还有对“两院”的司法活动如何监督?对案件监督采取何种法律手段?也都没有明确规定。 

人大监督的法律不健全和规定过于原则,既是监督标准不完善的表现,也是人大及其常委会难于充分行使其监督职权的症结之一;再一方面,党的领导主要是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家政治生活的领导,最本质的内容就是领导和支持人民当家作主。党的十一届三中全会以来,为了保障人民的民主权利,切实建设民主政治,党中央反复强调要使民主制度化、法律化,强调党必须在宪法和法律的范围内活动,以及建设社会主义政治文明。但是,有的地方由于没有很好地处理党的政治领导与管理国家具体事务的关系,还不同程度地存在着一些需由人大及其常委会审议决定的重大事项,政府没有提请人大及其常委会审议决定,而是政府作出决定后,往往以党委和政府联合发文的形式下发。实施过程中如果出了差错,人大就很难实施监督,从而影响了人大监督权的全面行使。 修补人大监督的缺陷,加强人大监督,健全人大监督机制,才能从根本上遏制权力腐败和权力专横。   

4.1.2 行政机关监督的不足

行政机关监督的不足表现在;(1)多头监督,缺乏合力;行政监督存在众多部门重复监督,而且有时众多部门监督存在着各自为政,监督部门之间缺乏有效的沟通以及制度化的部门监督联席会议制度;(2)行政监督主体专业性不强;在我国行政监督的主体不仅未能健全专业的监督机构,而且监督人员的专业化水平有限,专业知识不足,专业素质低下;(3)行政监督法规缺乏可操作性,虽然我国制定了一些有关行政监督的行政法规,但其规定过于粗线条,不够具体,在实际工作中缺乏具体可操作性;(4)有的行政监督人员素质太低,包括有的行政人员思想政治素质低下,如不熟悉党的基本的理论、路线、方针、政策等党的基础知识;有的行政人员缺乏自我修养、法律意识淡薄、执法水平不高、工作能力有限;(5)偏重事后忽视事前和事中监督;在我国行政机关常常在违法行为发生之后才会进行监督,其对事前监督和事中监督不够重视;(6)未能建立起完善的行政监督的法律监督体系,使得行政监督失去了衡量是非曲直的标准和监督的客观保证,致使不能在社会运行过程中对其实行有效的监督和控制,监督制度不健全,监督标准不明确;(7)行政监督实行双重领导体制,这种内部监督因体系不独立,地位不高,容易受人情关系和长官意志的影响,致使监督效果大打折扣。

4.1.3 司法机关监督的不足

检察机关监督的的不足表现在:(1)批捕、起诉等办案任务繁重,办案人员长期超负荷加班加点工作,他们常常把休息日变为工作日,休息时间变成加班时间,体力、精力耗费过大,告知、提讯、汇报案件、出庭等一系列的工作几乎占去全部正常的上班时间,疲于应付案件的运转,制约了刑事审判法律监督工作的开展,刑事审判法律监督职能发挥与民众的期望和要求相比还有差距;(2)一些检察机关监督意识和能力不强,存在不敢监督、不善监督、监督不到位等现象,有的缺乏敢于碰硬的勇气,怕影响与法院的关系,怕抗诉后得不到改判;有的不善于发现问题和提出监督意见,抗诉质量不高,监督效果不好;有的只抓指控犯罪,重配合轻监督,导致一些错案和违法问题没有得到依法监督纠正;对简易程序案件、职务犯罪案件、刑事附带民事案件审判活动的监督还比较薄弱;(3)有关刑事审判法律监督范围、程序和措施的立法还不够完备,一些法律制度还需进一步完善:如检察机关依法开展立案监督的主要手段是要求公安机关说明不立案的理由,人民检察院认为公安机关不立案理由不成立时,通知公安机关应当立案。这一方面存在着立案不及时的缺点,另一方面公安机关拒绝立案无任何的法律责任;如退回补充侦查是公诉人审查案件时经常遇到的一个问题,依据我国刑诉法规定,人民检察院在审查案件过程中,将事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人的案件退回原侦查机关,对案件事实和证据进行补充性侦查的诉讼活动。其目的在于查明事实真相,完善证据。退回补充侦查一经决定即产生相应的法律后果,即审查起诉活动暂时停止,侦查活动重新恢复,体现了诉讼程序往复的可能性。然而,退回侦查机关后,却无相关法律规定侦查机关不予补充侦查的后果,公诉人只能以不收卷为手段迫使侦查机关对所要求补充侦查的问题予以补充侦查,被害人提起的刑事附带民事诉讼制度,我国司法解释对被害人的合法权益未能进行有效保护;(4)法律赋予检察机关对有管辖权的案件具有侦查权缺乏完善的外部监督,对于进行法律监督局限于在事故发生后才予以进行监督,单纯的就案办案,甚至坐等案件上门,不能主动的对行政机关执行法律的行为予以提前监督或者监督流于形式,走马观花,对人民的需求熟视无睹,漠不关心,专搞花架子。

法院机关监督的不足表现在:(1)司法职权配置不合理:在横向的司法职权配置上,出现了司法权泛化现象,导致多头司法,部门本位主义盛行,司法权威不高。在纵向配置上,相同性质不同层级之间以及同一部门之间的司法权配置失衡,出现了司法权行使的行政化趋向,上下级司法机关的行政隶属色彩浓厚;(2)法院工作人员素质不高,特别是在我国的中西部地区法院工作人员奇缺,而且法院工作人员的思想政治素质、业务素质、专业素质等低下,致使法院在人民群众中地位下降,司法权威受到挑战。(3)法院经费不充足,尤其是在我国的贫困地区表现的更为明显,经费不足致使法院工作人员的工作积极性受到打击,也致使法院开展相关的活动受到限制;(4)司法资源分布不均衡,我国的司法资源受我国经济、社会、文化发展的影响不仅在我国的各个区域分布不均衡,而且在各个区域内也存在着司法资源的不均衡分布,众多的司法资源分布于我国的东部地区,特别是分布于东部的城市地区。 

4.1.4 社会监督的不足

社会监督的不足表现在:(1)公民监督意识薄弱,权利意识不强,如在我国当公民遇到违法事件时常有人会抱着事不关己、高高挂起的心态;法律保障机制不完善,我国还没有建立起完善的保障公民监督权的法律机制;公民知情难,公民舆论监督途径不畅,在我国公民监督的途径主要为信访、举报等渠道。(2)无专门的法律规定舆论监督者的权利和义务,致使舆论监督者的权利未能得到法律的保障,也存在者舆论监督者违反义务的情况;舆论监督方式相对单一主要是通过新闻报道的方式;舆论监督过程中存在着越权与侵权的行为,在我国舆论监督的过程中时常发生侵犯他人隐私权、荣誉权的时事件;舆论监督中的采访过程的不当,有时在舆论监督的采访过程中会存在与被采访者发生矛盾;舆论监督有时有干涉司法独立之嫌,在我国存在者民意不可违的观念,法官有时在判案时不得不考虑社会舆论的压力。(3)社会组织监督意识不强,在我国不管是群众性组织还是其他组织监督意识普遍不强;监督权得不到保障,没有一部专门的规定监督权的法律,社会组织的监督权得不到保障;政党监督方式有限,在我国中国共产党的监督方式被大家所熟知的主要是双规,其他民主党派的监督方式则更为有限;社会监督机制不健全,未能形成国家监督和社会监督有机结合的监督体系。

4.2 完善的措施

4.2.1 加强立法建设

加强法律监督立法,实现监督权力法定化、制度化。建立制约权力的法律制度,须加强以下工作:一是尽快制定统辖相关重要法律监督问题的专门调整各种监督关系的监督法;二是修改现行监督立法中的不够具体、明确、完整、配套的规定。监督立法设计的制度应做到:明确规定权力和权力的限制的标准;严格区分法律、行政规章和政策;清楚界定管理权能和监督权能;明确个监督机构的职能;以达到使各监督规则与依据相互衔接、协调和配套的目的。

4.2.2 加强制度环境建设

加强制度环境建设,为法律监督提供切实有效的制度保证列宁曾指出:“ 究竟用什来保证法令的执行呢?第一,对法令的执行加以监督。第二,对不执行法令加以惩罚。”与立法、执法、守法、司法等法律环节比较而言,较大依赖于前几个环节的法律监督环节是法制系统内的“第二次调整”。因此:(1) 要进一步使现有法律制度的功能得到充分发挥;(2)要进一步明确划分立法权限,规范立法程序、加强法律解释。(3)要明确政府职能分工、理顺组织结构,增强政务公开。(4)要坚决坚持司法独立,维护司法机关的权威和尊严。(5)要进一步保障公民的参政权、知情权和新闻自由等权利与自由。只有如此,具备坚实的基础和良好的制度环境的法律监督,才能展示其应有的威力。

4.2.3 注重法律监督体制改革

注重法律监督体制的改革。可加强以下两方面工作:一是建立双向监督体制。逐步建立和健全自上而下与自下而上的双向监督机制,在强调层级隶属、层层服从的同时,也用切实加强对上级决策失误的审查,平等地保护公民与政府官员,真正发挥下对上的监督作用;二是完善专门监督体制。在我国,因制度设计缺陷,堪称专门机关的行政监督机构、审计机构和人民检察院,并没有达到专门化的要求,导致其监督的广泛存在,但其监督效能却极其有限。为充分发挥法律监督监督的相应效能,必须使使监督机构与一般机关的设置体制有所区别。

4.2.4 重点监督权力

将权力作为法律监督的重心,树立法律监督的权威性。社会主义民主是社会主义法律的基础,其是一种代表制民主的间接民主制度。在此制度下,多数事务由公民选举产生的代表或由代表们选举或任命的官员去管理。国家机关及其工作人员拥有多项管理国家事务的权力。实践证明,权力具有腐蚀性,不受制约的权力必然被滥用、从而导致腐败。腐败,是公职人员为实现其私利而违反社会规范的行为,其基本形式是权钱交易。为防止滥用权力,防止腐败,为保证管理者始终按照广大人民群众的意志办事就须监督权力,从而保障民主政治的安全。同时,法律监督是普通公民参与民主政治的重要方式。因此,只有重点监督权力,才能确保人民民主的政治制度,才能确保法律监督的权威性。但是,法律监督最根本的是要对公共权力的监督。监督的主要对象是掌握着公共权力的各级干部尤其是领导干部。因此,各级领导干部应将人民的监督动作是对自己的关心爱护,以的宽阔胸怀,自觉接受来自各方面的监督,确保权力的行使不越界、不跨线、不离谱、不出格。

4.2.5 提高职业化水平

提高监督组织和监督人员的职业化水平。和监督组织的专门化、独立化分不开,应用法律保障监督人员的职业、职权、职位。包括:(1)下级监督机关直接对上级首长负责以及由上级监督机关任命下级监督机关领导干部;(2)监督机关系统内不以级别分配权力,即使低级别监督机关和人员,亦可直接向高层次的机关和人员行使调查、取证权;(3)监督权独立,除服从法律和程序的限定外,监督机关及监督人员不受其他机关和个人的干预;(4)监督人员依法执行职务受法律保护,任何组织和个人不得拒绝、阻碍监督人员执行职务;(5)监督机构人、财、物权应相对独立,保证充足的经费保障监督机关的物质条件和办公条件;(6)实行无过错不受免职、降职、辞退或其他行政处分的常任制,保证监督人员的高素质、高地位和高等待遇。

4.2.6 加大控制力、执行力

加大法律监督的控制力、执行力。法律监督过于软化致使监督对象不怕监督,导致目前监督成本高、效率低、效果差。对此,应在法律上赋予监督机关强制执行权。此强制执行权在我国应一直被认为是一种司法权力,而没有授予立法机关、行政机关,这使得监督机关在对违法行为进行判定、处理、裁决之后,其采取的某些补救措施无法得到执行。当然,对这种强制执行权的范围和行使程序,法律应明确作出限制,以防止监督权的滥用。

4.2.7 培育公民监督意识

培育公民的监督意识,为法律监督提供坚实的社会思想基础。我国几千年的封建社会,沿袭的都是专制、集权式的政治管理模式,国家机构的政治功能无限膨胀。一方面,一切由“明君”作主,由“父母官” 作主,国家权力全部集中于统治阶级手中,人民只是君主和官僚的仆人;另一方面,国家政权时刻监视着民众的一举一动,稍有不从,即以“刁民”论处,轻则杖刑,重则身首异处。这种集权型的政治传统,在目前社会的政治管理方式及管理心理上,也都或多或少地留有残余。一个地区的大事小事,政府说了算。不少群众长期以来已习惯了这种管理模式,逆来顺受,一切听上面的,至于上面如何拿方案、定决策,群众参与不了,压根儿也没想到要去参与,更不用说去监督政府的决策。公民的主体意识、权利意识、监督意识显得十分淡薄。因此,在我国,完善法律监督必须关注公民监督意识的培育,成熟而理性的公民监督意识,是构筑法律监督机制的社会思想基础。

        总之,建立健全科学的法律监督机制,要统筹谋划,精心设计,循序渐进,逐步完善法律监督机制的完善必须经过一定时间的实践探索,需要在一定范围进行实验,积累经验,逐步规范,不可能一蹴而就,法律监督的完善需要以社会政治、法治、经济等的不断进步发展为前提。因此,建立健全科学的法律监督机制,也不是一劳永逸的,而是要与时俱进,根据发展变化了的社会情况,适时调整,逐步充实和完善。


结   语

当今世界各国正纷纷进行司法体制改革,积极探索法律监督制度。在这样的世界潮流中,我国学者对法律监督的完善也进行了深入的研究与探讨。虽然世界各国的国情和法律文化基础并不相同,但是在关于如何更好的建立和健全适应本国国情的法律监督制度方面还是共通的。

本文通过对法律监督制度的概念、构成、分类、功能、要求、原则、现状和完善等方面的分析并结合世界其他一些国家对法律监督制度立法和实践的成熟经验,根据我国的社会环境和法律监督制度的现状,提出了一点小小的建议。但笔者深知,任何制度的存在都有其合理性,同时,任何存在着的制度都不可避免地具有这样或那样的缺陷。我国法律监督制度的建立和完善不仅依赖于这一制度本身,还取决于整个司法体制改革及经济社会发展的全面进程,因而法律监督制度在我国的建立与健全不是一蹴而就的,需要一个很长的发展时间和空间。不过可以相信,随着我国市场经济的不断发展完善和社会民主进程的推进以及公民自身综合素质的提高,这一制度一定会得以建立并快速发展完善,也将发挥其应有的积极作用。

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