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论破产企业出让土地使用权无偿收回的
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论破产企业出让土地使用权无偿收回的

  • 分类:律师解读
  • 作者:傅灵云、杨玉
  • 来源:
  • 发布时间:2016-06-16 09:54
  • 访问量:

【概要描述】内容摘要:计划经济时期,国家通过行政划拨方式将土地无偿交付企业使用,土地只是作为企业生产经营场所,而不属于企业资产,因此企业破产时,政府应当予以收回。然而,随着改革开放后市场经济体制建立,土地开始施行有偿使用,企业以出让方式取得土地使用权,并享有财产权,土地使用权往往成为企业最具价值的财富之一。当企业破产时,如政府对达到一定年限或条件的闲置土地实施无偿收回,必然导致企业用于清偿债权人的财产减少,损害全体债权人合法权益,那么管理人是否有权请求人民法院撤销该行为?本文结合案例,通过对上述问题进行探析,笔者认为人民法院应当支持管理人请求撤销对破产企业出让土地使用权的收回行为,以期能够对破产案件审理有所助益。 关键词:土地使用权   无偿收回   破产撤销 一、问题的提出 1.案例 甲公司分别于2009年1月、2011年3月通过公开竞买方式取得位于某市工业基地的两宗工业土地,并缴清了土地出让金,后为便于企业整体开发建设,该两宗地合并成为一宗地,宗地号为71-1号,总面积890余亩。2012年3月5日,甲公司与某市银行签订最高额抵押合同,甲公司以其71-1号宗地以及地上房地产设定抵押,为某市银行与乙公司自2012年3月起至2015年3月止办理贷款业务所形成的债权提供抵押担保,次日,双方在某市房产管理局办理了抵押登记。因行业市场环境不景气,甲公司于2012年9月停产至今,71-1号宗地闲置满两年,经某市人民政府批准,某市区国土分局于2015年9月11日在某市日报公告收回甲公司闲置土地使用权490余亩。2015年11月17日,因不能清偿到期债务且明显缺乏清偿能力,某市人民法院裁定甲公司重整。 另经管理人查明,截止人民法院受理甲公司破产申请之日,乙公司尚未偿还某市银行借款,抵押物尚未解除。 2.问题 本案争议焦点为在破产程序中,管理人是否有权行使破产撤销权,撤销政府收回债务人(即“破产企业”)闲置土地的行为?管理人及破产合议庭成员对此产生了两种不同意见。 第一种意见:国土资源主管部门依据城市房地产管理法第二十五条、土地管理法第三十七条以及闲置土地处置办法第十四条之规定,有权无偿收回国有建设用地使用权,闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人,由此得出,对于已经设立抵押的闲置土地,政府仍有权无偿收回。另外我国破产法已明确规定了六种可撤销情形,政府收回债务人土地的行为不属于可撤销情形,故管理人对政府收回债务人闲置土地的行为不能行使撤销权。 第二种意见:我国企业破产法第三十一条、第三十二条列出的六种情形属于原则性规定,我国企业破产法设立破产撤销权制度立法本意为公平清偿债务,维护全体债权人合法权益。从立法本意出发,本案中人民法院在受理债务人破产申请前一年内,债务人怠于开发建设,任由大量土地闲置,导致土地被国土部门无偿收回,造成了自身财产大幅缩减,严重损害了全体债权人,尤其对于抵押权人实现债权。因此,管理人应当撤销政府无偿收回闲置土地的行为,维护全体债权人的合法权益。 二、问题的成因分析 这是一个典型案件,作为不可再生资源的土地,除了是企业从事生产经营活动的重要生产要素之外,其土地资产价值往往还是企业融资的重要保障。实践中,为保证信贷资金安全,金融机构向企业发放贷款时大多要求企业以其土地或房地产提供抵押担保,一旦企业进入破产程序,金融机构对该抵押物享有优先受偿的权利。 然而,企业或因自身经营管理不善,或受行业市场环境影响,资金紧张无法对其土地进行开发建设,从而造成土地闲置。为了避免土地资源浪费,实现土地资源优化配置,政府相关部门根据《闲置土地处理办法》相关规定强制地无偿收回企业土地。 本案中,债务人以出让方式取得国有土地使用权,并支付了足额的出让金,因此,债务人在一定期间内对该土地享有占有、使用和收益的权利。土地使用权是债务人财产的重要组成部分。政府无偿收回债务人土地后,债务人即丧失了该土地使用权,也就是说政府收回行为直接导致了债务人财产减少,且金融机构债权往往金额巨大,这样必然影响全体债权人的债权实现。从问题本质上看,本案其实是闲置土地监管与债权人利益保障的冲突。 2016年中央经济工作会议明确经济社会发展主要是抓好产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,依法为实施市场化破产程序创造条件,由此可见,破产程序作为市场主体退出的重要机制将得到广泛应用,同时,保障债权人利益又是破产法重要的价值取向。随着破产案件增多,闲置土地监管与债权人利益保障的冲突也将日趋显著。 三、意见分析 关于本案的处理意见,笔者倾向于第二种意见,即管理人有权行使破产撤销权,撤销政府收回债务人闲置土地的行为。笔者将从以下三个方面对此展开分析: 1.政府收回债务人闲置土地的行为应当属于可撤销的行为。 我国企业破产法第三十一条规定,“人民法院受理破产申请前一年内,涉及债务人财产的下列行为,管理人有权请求人民法院予以撤销:(一)无偿转让财产的;(二)以明显不合理的价格进行交易的;(三)对没有财产担保的债务提供财产担保的;(四)对未到期的债务提前清偿的;(五)放弃债权的”,从文义上理解,第三十一条第一款“财产无偿转让”需要满足三个构成要件,首先债务人的财产发生了权属变更,债务人从享有物权到丧失该权利;其次权利受益方没有支付等价物;最后这个行为造成了债务人财产缩减。在本案中,“国土管理部门无偿收回甲公司的闲置土地”也满足上述三个构成要件,首先甲公司丧失了该土地的土地使用权,其次国土管理部门没有给予甲公司相关补偿,最后这个行为使得甲公司用于清偿债务的财产严重减少,影响到全体债权人实现债权。 我国企业破产法采用的是单一的列举主义立法模式,对现实中较典型的可撤销行为予以明确的规定,然而社会生活是复杂的,破产实践中债务人侵害债权人利益的可撤销行为层出不穷、非常复杂,这种单一的列举立法难免有失遗漏。[]笔者认为,在遵循立法目的和精神的前提下,依据破产撤销权制度原则对“漏洞”进行填补也是十分必要的 政府收回债务人闲置土地,无论是从行为构成要件,还是从立法本意考虑,这个行为都应当属于破产程序中可撤销范围。 2.闲置土地监管与债权人利益保障之间的冲突系可协调的。 国土管理部门收回债务人闲置土地的法律依据是《闲置土地处置办法》第二条、第十四条,《城市房地产管理法》第二十五条,《土地管理法》第三十七条,从立法目的看,国家制定上述法律系为有效处置和充分利用闲置土地,规范土地市场行为,促进节约集约用地。众所周知,土地是不可再生的稀缺资源,土地闲置是对土地资源的极大浪费,甚至会影响我国经济可持续性发展,因此,出于大局考虑,政府收回闲置土地合法、合理。 在破产程序中,管理人将依法通过公开拍卖方式出售破产财产,所得拍卖款项将根据破产财产分配方案用于清偿债务,其中土地使用权作为重要的破产财产也将转让。因此,债务人进入破产程序后闲置土地使用权会随着转让再次流入市场,从而避免了土地闲置导致的资源浪费。 闲置土地监管与债权人利益保障冲突的背后实质是公共利益与少部分人利益的冲突,虽然公共利益优于少部分人利益,少部分人利益的牺牲有利于公共利益的实现,是合理的[],但是通过上述分析可以看出,在破产程序中,闲置土地作为破产财产会通过公开拍卖等方式流入市场,使得土地不再闲置,土地资源得到充分利用,这也是符合我国相关部门监管闲置土地的初衷。因此,在破产程序中,管理人行使破产撤销权撤销政府收回闲置土地的行为,既有利于保证债权人实现债权,又符合我国关于土地资源有效利用的政策导向,笔者认为两者之间的冲突系可以协调的。 3.合法取得抵押权的抵押权人利益应当得到保护。 首先,根据《物权法》第三十三条、第五十一条规定,抵押权人不转移对抵押财产的占有,当抵押人(即“破产企业”)不履行到期债务时,抵押权人有权就该财产折价或者拍卖、变卖该财产的价款优先受偿;当抵押人行为足以使抵押物价值减少的,抵押权人仅仅有权“要求抵押人停止其行为”。抵押人怠于开发土地造成土地闲置,系其自身过错导致,抵押权人仅有权要求其积极开发建设土地,但对于什么时候开发土地、如何开发土地等,抵押权人是无法控制得,从此得出,抵押权人不存在过错。政府无偿收回闲置土地是对存在过错的抵押人的一种行政处罚,是一种公权力的行使,代表社会公共利益。[]笔者认为,抵押权作为一种物权,也应遵循物权公示原则,物权公示应当具有公信力,即当物权以法定方式公示出来的时候,具有使社会一般人信赖其为真实正确的效力。[]抵押人与政府相关部门签订土地使用权出让合同,并依法办理登记后取得土地使用权,该登记具有公信力,抵押权人基于信赖该公信力在土地使用权上设立抵押,此时抵押权人的利益应当得到保护。 如政府无偿收回已设立抵押的闲置土地,这直接导致抵押权人在无过错情形下丧失抵押权,有违公平原则。 其次,抵押人通过出让方式取得土地使用权,按照土地出让合同约定,抵押人已向政府支付了土地出让金,政府无偿收回闲置土地后再次投入市场时,二次收取土地出让金,政府取得了更多的土地利益,显然,允许政府无偿收回已经设立抵押的闲置土地,将使得公共利益保护与抵押权人利益保护失衡,对抵押权人是极为不公平的。 最后,资金是企业在市场经济中得以生存发展的重要保障,企业仅凭借自身资金是无法支持的,通常,企业通过对其名下土地使用权设立抵押向抵押权人借款融资,以完成对土地开发建设。如允许政府无偿收回已经设立抵押的闲置土地,抵押权随之丧失,抵押权人在借款时必然对抵押人提出更加苛刻地要求,信贷缩紧使得企业融资渠道进一步缩减,不利于我国市场经济的繁荣发展。相反,加强对抵押权人合法权益的保护有利于我国市场经济繁荣发展。 四、结论 关于闲置土地无偿收回制度,我国法律规定较为模糊,没有制定统一的单行法律法规,分散于各部门法律法规及规章之中,这一制度充分体现了国家公权力对当前企业违法用地问题的严厉打击,然而,公权力不能无限制地侵害私权力,加强对权力的保护力度,实现公权力与私权力保护利益的平衡,是法律的最高价值公平的体现,也是法治进步的表现。通过本文上述分析论证,在破产程序中,管理人行使撤销权,撤销政府无偿收回闲置土地的行为符合我国企业破产法的立法宗旨,保障了全体债权人公平清偿的合法权益,也实现了国家对闲置土地监管与债权人利益保护之间冲突的平衡,更体现了对抵押权人合法权益的合理保护。 综上,笔者坚持在破产程序中,管理人有权撤销政府无偿收回以出让方式取得的闲置土地的行为。   []吴敏,我国破产撤销权制度研究,2010年5月 []陈新民著:《宪法基本权利之基础理论(上册)》,台湾三民书局,1992年版 []袁迪:《论闲置土地无偿收回制度中抵押权人利益的保护》,2011年3月,第18页 []江平主编《民法学》,中国政法大学出版社,2007年版,第301页

论破产企业出让土地使用权无偿收回的

【概要描述】内容摘要:计划经济时期,国家通过行政划拨方式将土地无偿交付企业使用,土地只是作为企业生产经营场所,而不属于企业资产,因此企业破产时,政府应当予以收回。然而,随着改革开放后市场经济体制建立,土地开始施行有偿使用,企业以出让方式取得土地使用权,并享有财产权,土地使用权往往成为企业最具价值的财富之一。当企业破产时,如政府对达到一定年限或条件的闲置土地实施无偿收回,必然导致企业用于清偿债权人的财产减少,损害全体债权人合法权益,那么管理人是否有权请求人民法院撤销该行为?本文结合案例,通过对上述问题进行探析,笔者认为人民法院应当支持管理人请求撤销对破产企业出让土地使用权的收回行为,以期能够对破产案件审理有所助益。

关键词:土地使用权   无偿收回   破产撤销

一、问题的提出

1.案例

甲公司分别于2009年1月、2011年3月通过公开竞买方式取得位于某市工业基地的两宗工业土地,并缴清了土地出让金,后为便于企业整体开发建设,该两宗地合并成为一宗地,宗地号为71-1号,总面积890余亩。2012年3月5日,甲公司与某市银行签订最高额抵押合同,甲公司以其71-1号宗地以及地上房地产设定抵押,为某市银行与乙公司自2012年3月起至2015年3月止办理贷款业务所形成的债权提供抵押担保,次日,双方在某市房产管理局办理了抵押登记。因行业市场环境不景气,甲公司于2012年9月停产至今,71-1号宗地闲置满两年,经某市人民政府批准,某市区国土分局于2015年9月11日在某市日报公告收回甲公司闲置土地使用权490余亩。2015年11月17日,因不能清偿到期债务且明显缺乏清偿能力,某市人民法院裁定甲公司重整。

另经管理人查明,截止人民法院受理甲公司破产申请之日,乙公司尚未偿还某市银行借款,抵押物尚未解除。

2.问题

本案争议焦点为在破产程序中,管理人是否有权行使破产撤销权,撤销政府收回债务人(即“破产企业”)闲置土地的行为?管理人及破产合议庭成员对此产生了两种不同意见。

第一种意见:国土资源主管部门依据城市房地产管理法第二十五条、土地管理法第三十七条以及闲置土地处置办法第十四条之规定,有权无偿收回国有建设用地使用权,闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人,由此得出,对于已经设立抵押的闲置土地,政府仍有权无偿收回。另外我国破产法已明确规定了六种可撤销情形,政府收回债务人土地的行为不属于可撤销情形,故管理人对政府收回债务人闲置土地的行为不能行使撤销权。

第二种意见:我国企业破产法第三十一条、第三十二条列出的六种情形属于原则性规定,我国企业破产法设立破产撤销权制度立法本意为公平清偿债务,维护全体债权人合法权益。从立法本意出发,本案中人民法院在受理债务人破产申请前一年内,债务人怠于开发建设,任由大量土地闲置,导致土地被国土部门无偿收回,造成了自身财产大幅缩减,严重损害了全体债权人,尤其对于抵押权人实现债权。因此,管理人应当撤销政府无偿收回闲置土地的行为,维护全体债权人的合法权益。

二、问题的成因分析

这是一个典型案件,作为不可再生资源的土地,除了是企业从事生产经营活动的重要生产要素之外,其土地资产价值往往还是企业融资的重要保障。实践中,为保证信贷资金安全,金融机构向企业发放贷款时大多要求企业以其土地或房地产提供抵押担保,一旦企业进入破产程序,金融机构对该抵押物享有优先受偿的权利。

然而,企业或因自身经营管理不善,或受行业市场环境影响,资金紧张无法对其土地进行开发建设,从而造成土地闲置。为了避免土地资源浪费,实现土地资源优化配置,政府相关部门根据《闲置土地处理办法》相关规定强制地无偿收回企业土地。

本案中,债务人以出让方式取得国有土地使用权,并支付了足额的出让金,因此,债务人在一定期间内对该土地享有占有、使用和收益的权利。土地使用权是债务人财产的重要组成部分。政府无偿收回债务人土地后,债务人即丧失了该土地使用权,也就是说政府收回行为直接导致了债务人财产减少,且金融机构债权往往金额巨大,这样必然影响全体债权人的债权实现。从问题本质上看,本案其实是闲置土地监管与债权人利益保障的冲突。

2016年中央经济工作会议明确经济社会发展主要是抓好产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,依法为实施市场化破产程序创造条件,由此可见,破产程序作为市场主体退出的重要机制将得到广泛应用,同时,保障债权人利益又是破产法重要的价值取向。随着破产案件增多,闲置土地监管与债权人利益保障的冲突也将日趋显著。

三、意见分析

关于本案的处理意见,笔者倾向于第二种意见,即管理人有权行使破产撤销权,撤销政府收回债务人闲置土地的行为。笔者将从以下三个方面对此展开分析:

1.政府收回债务人闲置土地的行为应当属于可撤销的行为。

我国企业破产法第三十一条规定,“人民法院受理破产申请前一年内,涉及债务人财产的下列行为,管理人有权请求人民法院予以撤销:(一)无偿转让财产的;(二)以明显不合理的价格进行交易的;(三)对没有财产担保的债务提供财产担保的;(四)对未到期的债务提前清偿的;(五)放弃债权的”,从文义上理解,第三十一条第一款“财产无偿转让”需要满足三个构成要件,首先债务人的财产发生了权属变更,债务人从享有物权到丧失该权利;其次权利受益方没有支付等价物;最后这个行为造成了债务人财产缩减。在本案中,“国土管理部门无偿收回甲公司的闲置土地”也满足上述三个构成要件,首先甲公司丧失了该土地的土地使用权,其次国土管理部门没有给予甲公司相关补偿,最后这个行为使得甲公司用于清偿债务的财产严重减少,影响到全体债权人实现债权。

我国企业破产法采用的是单一的列举主义立法模式,对现实中较典型的可撤销行为予以明确的规定,然而社会生活是复杂的,破产实践中债务人侵害债权人利益的可撤销行为层出不穷、非常复杂,这种单一的列举立法难免有失遗漏。[]笔者认为,在遵循立法目的和精神的前提下,依据破产撤销权制度原则对“漏洞”进行填补也是十分必要的

政府收回债务人闲置土地,无论是从行为构成要件,还是从立法本意考虑,这个行为都应当属于破产程序中可撤销范围。

2.闲置土地监管与债权人利益保障之间的冲突系可协调的。

国土管理部门收回债务人闲置土地的法律依据是《闲置土地处置办法》第二条、第十四条,《城市房地产管理法》第二十五条,《土地管理法》第三十七条,从立法目的看,国家制定上述法律系为有效处置和充分利用闲置土地,规范土地市场行为,促进节约集约用地。众所周知,土地是不可再生的稀缺资源,土地闲置是对土地资源的极大浪费,甚至会影响我国经济可持续性发展,因此,出于大局考虑,政府收回闲置土地合法、合理。

在破产程序中,管理人将依法通过公开拍卖方式出售破产财产,所得拍卖款项将根据破产财产分配方案用于清偿债务,其中土地使用权作为重要的破产财产也将转让。因此,债务人进入破产程序后闲置土地使用权会随着转让再次流入市场,从而避免了土地闲置导致的资源浪费。

闲置土地监管与债权人利益保障冲突的背后实质是公共利益与少部分人利益的冲突,虽然公共利益优于少部分人利益,少部分人利益的牺牲有利于公共利益的实现,是合理的[],但是通过上述分析可以看出,在破产程序中,闲置土地作为破产财产会通过公开拍卖等方式流入市场,使得土地不再闲置,土地资源得到充分利用,这也是符合我国相关部门监管闲置土地的初衷。因此,在破产程序中,管理人行使破产撤销权撤销政府收回闲置土地的行为,既有利于保证债权人实现债权,又符合我国关于土地资源有效利用的政策导向,笔者认为两者之间的冲突系可以协调的。

3.合法取得抵押权的抵押权人利益应当得到保护。

首先,根据《物权法》第三十三条、第五十一条规定,抵押权人不转移对抵押财产的占有,当抵押人(即“破产企业”)不履行到期债务时,抵押权人有权就该财产折价或者拍卖、变卖该财产的价款优先受偿;当抵押人行为足以使抵押物价值减少的,抵押权人仅仅有权“要求抵押人停止其行为”。抵押人怠于开发土地造成土地闲置,系其自身过错导致,抵押权人仅有权要求其积极开发建设土地,但对于什么时候开发土地、如何开发土地等,抵押权人是无法控制得,从此得出,抵押权人不存在过错。政府无偿收回闲置土地是对存在过错的抵押人的一种行政处罚,是一种公权力的行使,代表社会公共利益。[]笔者认为,抵押权作为一种物权,也应遵循物权公示原则,物权公示应当具有公信力,即当物权以法定方式公示出来的时候,具有使社会一般人信赖其为真实正确的效力。[]抵押人与政府相关部门签订土地使用权出让合同,并依法办理登记后取得土地使用权,该登记具有公信力,抵押权人基于信赖该公信力在土地使用权上设立抵押,此时抵押权人的利益应当得到保护。

如政府无偿收回已设立抵押的闲置土地,这直接导致抵押权人在无过错情形下丧失抵押权,有违公平原则。

其次,抵押人通过出让方式取得土地使用权,按照土地出让合同约定,抵押人已向政府支付了土地出让金,政府无偿收回闲置土地后再次投入市场时,二次收取土地出让金,政府取得了更多的土地利益,显然,允许政府无偿收回已经设立抵押的闲置土地,将使得公共利益保护与抵押权人利益保护失衡,对抵押权人是极为不公平的。

最后,资金是企业在市场经济中得以生存发展的重要保障,企业仅凭借自身资金是无法支持的,通常,企业通过对其名下土地使用权设立抵押向抵押权人借款融资,以完成对土地开发建设。如允许政府无偿收回已经设立抵押的闲置土地,抵押权随之丧失,抵押权人在借款时必然对抵押人提出更加苛刻地要求,信贷缩紧使得企业融资渠道进一步缩减,不利于我国市场经济的繁荣发展。相反,加强对抵押权人合法权益的保护有利于我国市场经济繁荣发展。

四、结论

关于闲置土地无偿收回制度,我国法律规定较为模糊,没有制定统一的单行法律法规,分散于各部门法律法规及规章之中,这一制度充分体现了国家公权力对当前企业违法用地问题的严厉打击,然而,公权力不能无限制地侵害私权力,加强对权力的保护力度,实现公权力与私权力保护利益的平衡,是法律的最高价值公平的体现,也是法治进步的表现。通过本文上述分析论证,在破产程序中,管理人行使撤销权,撤销政府无偿收回闲置土地的行为符合我国企业破产法的立法宗旨,保障了全体债权人公平清偿的合法权益,也实现了国家对闲置土地监管与债权人利益保护之间冲突的平衡,更体现了对抵押权人合法权益的合理保护。

综上,笔者坚持在破产程序中,管理人有权撤销政府无偿收回以出让方式取得的闲置土地的行为。

 

[]吴敏,我国破产撤销权制度研究,2010年5月

[]陈新民著:《宪法基本权利之基础理论(上册)》,台湾三民书局,1992年版

[]袁迪:《论闲置土地无偿收回制度中抵押权人利益的保护》,2011年3月,第18页

[]江平主编《民法学》,中国政法大学出版社,2007年版,第301页

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关键词:土地使用权   无偿收回   破产撤销

一、问题的提出

1.案例

甲公司分别于2009年1月、2011年3月通过公开竞买方式取得位于某市工业基地的两宗工业土地,并缴清了土地出让金,后为便于企业整体开发建设,该两宗地合并成为一宗地,宗地号为71-1号,总面积890余亩。2012年3月5日,甲公司与某市银行签订最高额抵押合同,甲公司以其71-1号宗地以及地上房地产设定抵押,为某市银行与乙公司自2012年3月起至2015年3月止办理贷款业务所形成的债权提供抵押担保,次日,双方在某市房产管理局办理了抵押登记。因行业市场环境不景气,甲公司于2012年9月停产至今,71-1号宗地闲置满两年,经某市人民政府批准,某市区国土分局于2015年9月11日在某市日报公告收回甲公司闲置土地使用权490余亩。2015年11月17日,因不能清偿到期债务且明显缺乏清偿能力,某市人民法院裁定甲公司重整。

另经管理人查明,截止人民法院受理甲公司破产申请之日,乙公司尚未偿还某市银行借款,抵押物尚未解除。

2.问题

本案争议焦点为在破产程序中,管理人是否有权行使破产撤销权,撤销政府收回债务人(即“破产企业”)闲置土地的行为?管理人及破产合议庭成员对此产生了两种不同意见。

第一种意见:国土资源主管部门依据城市房地产管理法第二十五条、土地管理法第三十七条以及闲置土地处置办法第十四条之规定,有权无偿收回国有建设用地使用权,闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人,由此得出,对于已经设立抵押的闲置土地,政府仍有权无偿收回。另外我国破产法已明确规定了六种可撤销情形,政府收回债务人土地的行为不属于可撤销情形,故管理人对政府收回债务人闲置土地的行为不能行使撤销权。

第二种意见:我国企业破产法第三十一条、第三十二条列出的六种情形属于原则性规定,我国企业破产法设立破产撤销权制度立法本意为公平清偿债务,维护全体债权人合法权益。从立法本意出发,本案中人民法院在受理债务人破产申请前一年内,债务人怠于开发建设,任由大量土地闲置,导致土地被国土部门无偿收回,造成了自身财产大幅缩减,严重损害了全体债权人,尤其对于抵押权人实现债权。因此,管理人应当撤销政府无偿收回闲置土地的行为,维护全体债权人的合法权益。

二、问题的成因分析

这是一个典型案件,作为不可再生资源的土地,除了是企业从事生产经营活动的重要生产要素之外,其土地资产价值往往还是企业融资的重要保障。实践中,为保证信贷资金安全,金融机构向企业发放贷款时大多要求企业以其土地或房地产提供抵押担保,一旦企业进入破产程序,金融机构对该抵押物享有优先受偿的权利。

然而,企业或因自身经营管理不善,或受行业市场环境影响,资金紧张无法对其土地进行开发建设,从而造成土地闲置。为了避免土地资源浪费,实现土地资源优化配置,政府相关部门根据《闲置土地处理办法》相关规定强制地无偿收回企业土地。

本案中,债务人以出让方式取得国有土地使用权,并支付了足额的出让金,因此,债务人在一定期间内对该土地享有占有、使用和收益的权利。土地使用权是债务人财产的重要组成部分。政府无偿收回债务人土地后,债务人即丧失了该土地使用权,也就是说政府收回行为直接导致了债务人财产减少,且金融机构债权往往金额巨大,这样必然影响全体债权人的债权实现。从问题本质上看,本案其实是闲置土地监管与债权人利益保障的冲突。

2016年中央经济工作会议明确经济社会发展主要是抓好产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,依法为实施市场化破产程序创造条件,由此可见,破产程序作为市场主体退出的重要机制将得到广泛应用,同时,保障债权人利益又是破产法重要的价值取向。随着破产案件增多,闲置土地监管与债权人利益保障的冲突也将日趋显著。

三、意见分析

关于本案的处理意见,笔者倾向于第二种意见,即管理人有权行使破产撤销权,撤销政府收回债务人闲置土地的行为。笔者将从以下三个方面对此展开分析:

1.政府收回债务人闲置土地的行为应当属于可撤销的行为。

我国企业破产法第三十一条规定,“人民法院受理破产申请前一年内,涉及债务人财产的下列行为,管理人有权请求人民法院予以撤销:(一)无偿转让财产的;(二)以明显不合理的价格进行交易的;(三)对没有财产担保的债务提供财产担保的;(四)对未到期的债务提前清偿的;(五)放弃债权的”,从文义上理解,第三十一条第一款“财产无偿转让”需要满足三个构成要件,首先债务人的财产发生了权属变更,债务人从享有物权到丧失该权利;其次权利受益方没有支付等价物;最后这个行为造成了债务人财产缩减。在本案中,“国土管理部门无偿收回甲公司的闲置土地”也满足上述三个构成要件,首先甲公司丧失了该土地的土地使用权,其次国土管理部门没有给予甲公司相关补偿,最后这个行为使得甲公司用于清偿债务的财产严重减少,影响到全体债权人实现债权。

我国企业破产法采用的是单一的列举主义立法模式,对现实中较典型的可撤销行为予以明确的规定,然而社会生活是复杂的,破产实践中债务人侵害债权人利益的可撤销行为层出不穷、非常复杂,这种单一的列举立法难免有失遗漏。[]笔者认为,在遵循立法目的和精神的前提下,依据破产撤销权制度原则对“漏洞”进行填补也是十分必要的

政府收回债务人闲置土地,无论是从行为构成要件,还是从立法本意考虑,这个行为都应当属于破产程序中可撤销范围。

2.闲置土地监管与债权人利益保障之间的冲突系可协调的。

国土管理部门收回债务人闲置土地的法律依据是《闲置土地处置办法》第二条、第十四条,《城市房地产管理法》第二十五条,《土地管理法》第三十七条,从立法目的看,国家制定上述法律系为有效处置和充分利用闲置土地,规范土地市场行为,促进节约集约用地。众所周知,土地是不可再生的稀缺资源,土地闲置是对土地资源的极大浪费,甚至会影响我国经济可持续性发展,因此,出于大局考虑,政府收回闲置土地合法、合理。

在破产程序中,管理人将依法通过公开拍卖方式出售破产财产,所得拍卖款项将根据破产财产分配方案用于清偿债务,其中土地使用权作为重要的破产财产也将转让。因此,债务人进入破产程序后闲置土地使用权会随着转让再次流入市场,从而避免了土地闲置导致的资源浪费。

闲置土地监管与债权人利益保障冲突的背后实质是公共利益与少部分人利益的冲突,虽然公共利益优于少部分人利益,少部分人利益的牺牲有利于公共利益的实现,是合理的[],但是通过上述分析可以看出,在破产程序中,闲置土地作为破产财产会通过公开拍卖等方式流入市场,使得土地不再闲置,土地资源得到充分利用,这也是符合我国相关部门监管闲置土地的初衷。因此,在破产程序中,管理人行使破产撤销权撤销政府收回闲置土地的行为,既有利于保证债权人实现债权,又符合我国关于土地资源有效利用的政策导向,笔者认为两者之间的冲突系可以协调的。

3.合法取得抵押权的抵押权人利益应当得到保护。

首先,根据《物权法》第三十三条、第五十一条规定,抵押权人不转移对抵押财产的占有,当抵押人(即“破产企业”)不履行到期债务时,抵押权人有权就该财产折价或者拍卖、变卖该财产的价款优先受偿;当抵押人行为足以使抵押物价值减少的,抵押权人仅仅有权“要求抵押人停止其行为”。抵押人怠于开发土地造成土地闲置,系其自身过错导致,抵押权人仅有权要求其积极开发建设土地,但对于什么时候开发土地、如何开发土地等,抵押权人是无法控制得,从此得出,抵押权人不存在过错。政府无偿收回闲置土地是对存在过错的抵押人的一种行政处罚,是一种公权力的行使,代表社会公共利益。[]笔者认为,抵押权作为一种物权,也应遵循物权公示原则,物权公示应当具有公信力,即当物权以法定方式公示出来的时候,具有使社会一般人信赖其为真实正确的效力。[]抵押人与政府相关部门签订土地使用权出让合同,并依法办理登记后取得土地使用权,该登记具有公信力,抵押权人基于信赖该公信力在土地使用权上设立抵押,此时抵押权人的利益应当得到保护。

如政府无偿收回已设立抵押的闲置土地,这直接导致抵押权人在无过错情形下丧失抵押权,有违公平原则。

其次,抵押人通过出让方式取得土地使用权,按照土地出让合同约定,抵押人已向政府支付了土地出让金,政府无偿收回闲置土地后再次投入市场时,二次收取土地出让金,政府取得了更多的土地利益,显然,允许政府无偿收回已经设立抵押的闲置土地,将使得公共利益保护与抵押权人利益保护失衡,对抵押权人是极为不公平的。

最后,资金是企业在市场经济中得以生存发展的重要保障,企业仅凭借自身资金是无法支持的,通常,企业通过对其名下土地使用权设立抵押向抵押权人借款融资,以完成对土地开发建设。如允许政府无偿收回已经设立抵押的闲置土地,抵押权随之丧失,抵押权人在借款时必然对抵押人提出更加苛刻地要求,信贷缩紧使得企业融资渠道进一步缩减,不利于我国市场经济的繁荣发展。相反,加强对抵押权人合法权益的保护有利于我国市场经济繁荣发展。

四、结论

关于闲置土地无偿收回制度,我国法律规定较为模糊,没有制定统一的单行法律法规,分散于各部门法律法规及规章之中,这一制度充分体现了国家公权力对当前企业违法用地问题的严厉打击,然而,公权力不能无限制地侵害私权力,加强对权力的保护力度,实现公权力与私权力保护利益的平衡,是法律的最高价值公平的体现,也是法治进步的表现。通过本文上述分析论证,在破产程序中,管理人行使撤销权,撤销政府无偿收回闲置土地的行为符合我国企业破产法的立法宗旨,保障了全体债权人公平清偿的合法权益,也实现了国家对闲置土地监管与债权人利益保护之间冲突的平衡,更体现了对抵押权人合法权益的合理保护。

综上,笔者坚持在破产程序中,管理人有权撤销政府无偿收回以出让方式取得的闲置土地的行为。

 

[]吴敏,我国破产撤销权制度研究,20105

[]陈新民著:《宪法基本权利之基础理论(上册)》,台湾三民书局,1992年版

[]袁迪:《论闲置土地无偿收回制度中抵押权人利益的保护》,2011年3月,第18页

[]江平主编《民法学》,中国政法大学出版社,2007年版,第301页

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